La funcion pública militar, rasgos de un cambio permanente

AutorJorge Crespo González
Páginas135-160

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1. Introducción

En los últimos tiempos, en el adverso contexto derivado de las crisis financiera y económica que asolan la economía global y muy especialmente a nuestro país, se ha puesto de actualidad una nueva oleada del permanente debate en torno a la función pública, la mayor o menor necesidad de su existencia y las circunstancias de su desempeño, principalmente alimentado por las ideologías que abanderan la reducción del Estado en favor del mercado y sus antagonistas contrapartes defensoras de determinadas concepciones de lo público.

Pero más allá de este debate, que respecto a la necesidad de la función pública puede considerarse meramente oportunista, la sociedad española presencia en la actualidad la acumulación de otra crisis cuya relevancia supera ampliamente las citadas económica y financiera. Asistimos a una crisis institucional de notables proporciones, en la que se está produciendo la mayor desafección que cabalmente podemos recordar de los ciudadanos respecto al sistema político. Es en el marco de esta crisis institucional donde el debate reflexivo y enriquecedor acerca de la función pública es absolutamente imprescindible, en la medida en que la función pública del futuro y, por tanto, las reformas a introducir, será variable dependiente de los consensos que se puedan alcanzar para la incierta salida de esta profunda crisis institucional.

Este convulso contexto coyuntural ha venido a superponerse a un sustrato, ya estructural, caracterizado por una menos estable posición de la función

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pública. Desde la crisis del estado del bienestar y el triunfo económico de la ideología liberal cuya consecuencia en la Administración pública fue y está siendo la aplicación al complejo administrativo público de las técnicas del paradigma de la Nueva Gestión Pública —más o menos intensa en cada caso, pero de aplicación general en muy buena medida—, la tradicional cómoda y estable posición de la función pública burocrática ha sido agitada y sumida en amplios y complejos procesos de reforma que, si bien proporcionaron y proporcionan a la función pública un sinfín de nuevas oportunidades, también han venido a colocarla en el centro de la controversia permanente.

El presente capítulo, inserto en una obra general que aborda el debate acerca de la crisis, colapso o reinvención a los que la función pública asiste en los últimos tiempos, pretende realizar un repaso por algunos de los principales rasgos que distinguen a la función pública militar española, como un caso bien particular de función pública, desde la consideración de algunas de sus notables peculiaridades y complejidades en el contexto de los procesos de reformas estructurales apuntados.

Así pues, tras la presente introducción contextualizadora, un segundo epígrafe apunta a algunas de las especiales características de la institución militar y del colectivo de personas que la componen. Otro hace referencia al proceso acumulativo de profundas reformas que la Institución militar ha presenciado en los últimos tiempos. El cuarto epígrafe se dedica a la política de personal del Ministerio de Defensa, apuntando sus principales características. El quinto epígrafe describe los principales rasgos del modelo de articulación del personal militar y, por último, a modo de conclusión, se dedica un epígrafe a enunciar algunos de los principales retos de futuro que las Fuerzas Armadas españolas deberán afrontar previsiblemente en materia de personal.

En todo caso, si ya es peligroso intentar realizar un análisis en tan poco espacio sobre una materia tan compleja como es el personal de cualquier organización, hacerlo en una organización tan peculiar como la militar es temerario, corriendo el riesgo de resultar una aproximación parcial, desdibujada y desenfocada. Por ello, conscientes de este riesgo nos hemos limitado a realizar una breve descripción general de los procesos observados y sus circunstancias más reseñables, ofreciendo un panorama descriptivo general sin entrar en el detalle que una aproximación más profunda requiere. Pese a todo, pedimos al lector disculpas, por las carencias que pueda tener el resultado.

2. La peculiaridad y complejidad de la función pública militar

Como se apuntó en la introducción, la función pública militar es notable-mente compleja, dada la peculiaridad de la institución a la que los funcionarios militares sirven, las Fuerzas Armadas. En efecto, en la medida que las Fuerzas Armadas acumulan particularidades respecto a otras instituciones y organiza-

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ciones civiles, las personas que la componen, los militares, es decir, los funcionarios militares, acumulan singularidades respecto de los funcionarios civiles.

2.1. ¿Qué son las Fuerzas Armadas?

Las Fuerzas Armadas son un objeto de estudio muy denso y complejo; el ente Fuerzas Armadas tiene múltiples dimensiones conceptuales y facetas valorativas que le hacen un objeto de estudio altamente poliédrico. Así, son posibles las aproximaciones de estudio socio-politológica, jurídica, económica, organizativa, etc.; y, en función de la aproximación utilizada, el objeto se caracteriza por unos u otros rasgos esenciales definitorios. Esto determina que la naturaleza del objeto de estudio es variable en función de la aproximación utilizada y las dimensiones valorativas que se utilicen.

De forma muy somera podemos enunciar que sociopolitológicamente las Fuerzas Armadas son una institución/organización social de carácter público que, por su naturaleza, puede considerarse como compleja, altamente diferenciada de las demás organizaciones estatales, cuyo núcleo decisor profesional es a su vez un grupo social de gran influencia en el conjunto de la sociedad. Los factores básicos que determinan esa posición son la importancia cualitativa y cuantitativa de sus recursos organizativos, su condición de administrador de los medios de violencia, el elevado volumen de gasto público que captan, su elevada cohesión en comparación con otros núcleos organizativos y la posesión de tecnologías diversas (no exclusivamente militares), puesto que no existe otra organización social que disponga de expertos competentes en áreas tan dispares como ingeniería, derecho, organización, administración, medicina, comunicaciones, transporte, educación, infraestructuras, aprovisionamiento, etcétera (Bañón y Olmeda, 1985).

Jurídicamente, derivado de la posición constitucional de las Fuerzas Armadas, ha existido un encendido y rico debate en torno a su naturaleza (García Labajo, 2002), aún no del todo zanjado, entre dos posturas básicamente contrapuestas. En primer lugar, la postura institucionalista, que considera a las Fuerzas Armadas como una institución componente de la estructura del Estado1y, en segundo lugar, la postura administrativista, que considera a las Fuerzas Armadas como un sector de la Administración pública2. Ambas posturas tienen su basamento en la interpretación de la posición constitucional del objeto

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Fuerzas Armadas y del objeto designado por el término administración militar, conceptualmente muy próximo y utilizado también en la Constitución. No obstante, en ambas posturas —y en las intermedias—, existe absoluto consenso en señalar que cualquiera que sea la naturaleza jurídica de las Fuerzas Armadas en ningún caso estas son un poder autónomo, siendo indubitada su posición subordinada a la autoridad política del ejecutivo y a su control parlamentario.

La expresión Fuerzas Armadas se utiliza con frecuencia para designar al conjunto resultante de la agregación del Ejército de Tierra, Armada y Ejército del Aire, y los órganos de la estructura conjunta; no obstante, materialmente, las Fuerzas Armadas pueden considerarse como una estructura militar de mandos y unidades subordinadas para la realización de operaciones militares y el apoyo logístico a estas.

Por su parte, el concepto de administración militar alude al conjunto orgánico de centros y organismos que tienen como tarea el desarrollo de funciones directivas y de gestión en materia militar, tomando forma en el Ministerio de Defensa como órgano de la AGE que realiza las funciones de preparación y dirección de la política de Defensa y obtención y gestión de los recursos militares en materia de personal, material e infraestructura; no obstante, y siguiendo esta lógica, también cabe considerar administración militar a los sectores de las Fuerzas Armadas dedicadas a la gestión militar (García Labajo, 2002).

En una simplificación quizá excesiva pero didáctica, las Fuerzas Armadas se corresponden a un conglomerado militar nuclearmente operativo, y, por su parte, la Administración militar, compuesta por el Ministerio de Defensa más la parte de las Fuerzas Armadas dedicada a la gestión militar, es un conglomerado civil-militar nuclearmente administrativo.

2.2. La complejidad y peculiaridad del personal militar

Un primer factor de complejidad surge del hecho de que las Fuerzas Armadas pertenecen al ámbito de lo público, es decir, incorporan toda la idiosincrasia y características que se predican de las organizaciones públicas burocráticas. También en este sentido...

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