La función de control del Parlamento sobre el Gobierno. Notas sobre su configuración jurídica

Autor:Javier García Fernández
Cargo del Autor:Catedrático de Derecho Constitucional
Páginas:365-390
RESUMEN

11.1. Introducción. Perfiles históricos del control parlamentario - 11.2. Naturaleza jurídica del control parlamentario - 11.3. Los elementos subjetivos del control parlamentario. El tema de la oposición parlamentaria - 11.4. ¿Control parlamentario en sistemas presidencialistas? - 11.5. Tipología de los instrumentos de control - a) Instrumentos en los que la decisión parlamentaria tiene efectos... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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11.1. Introducción Perfiles históricos del Control Parlamentario

La Constitución española de 1978, en su artículo 66.2, establece que las Cortes Generales, entre otras funciones, «controlan la acción del Gobierno». Es una de las Constituciones que, en el conjunto de los sistemas parlamentarios, establece con más claridad la función parlamentaria de control sobre el Gobierno, si bien la práctica de las Cámaras en los restantes sistemas parlamentarios no es muy diferente de la española. En todo caso, una atribución tan explícita de la función de control no es muy usual en el constitucionalismo contemporáneo, en la mayoría de cuyos textos se llega, como mucho, a establecer que el Gobierno necesita la confianza del Parlamento y tampoco lo es, lógicamente, en el constitucionalismo español, en donde tampoco se encuentran referencias de esta naturaleza.

En realidad, hasta que acabó la Guerra Mundial de 1914-1918, la idea de control parlamentario estaba ausente de los textos constitucionales aunque su práctica y ulterior descripción en sede doctrinal se remontaban muy atrás. En concreto, los primeros instrumentos de control parlamentario sobre el Gobierno aparecen con cierta consistencia en el Parlamento británico a comienzos del siglo XVIII y en el continente europeo surgen en Francia a la caída de Napoleón con Luis XVIII y se consolidan en la práctica parlamentaria de la Monarquía de Julio (1830-1848)1. Cuando la Tercera República estableceex Constitutioneel

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principio de la responsabilidad gubernamental, ésta ya se había asentado definitivamente en el Reino Unido, en Bélgica, en Italia y en España aun sin quedar ello reflejado en los textos constitucionales, excepto en el caso de la Constitución española de 1869. Por el contrario, no era admitido por los Jefes de los Estados en donde el Principio Monárquico se consideraba todavía el fundamento del sistema político (Imperios Alemán y Austro-Húngaro).

De manera que en los regímenes parlamentarios, tanto monárquicos como republicanos, el control de las Cámaras (o al menos de la Cámara Baja electiva) sobre el Gobierno es una práctica desarrollada, recogida en los Reglamentos de las mismas y teorizada doctrinalmente en el período que va desde 1875 (y a veces antes) hasta 1918. Pero este reconocimiento práctico y teórico se realiza con tres características destacables, a saber:

  1. Se fundaba en la ficción de la inmunidad del Jefe del Estado. Como el control sobre el Gobierno se inició en Monarquías constitucionales dotadas de un Ejecutivo dual (el Monarca y su Gobierno), la responsabilidad del Jefe del Estado quedaba salvada mediante el instituto del refrendo, de tal modo que sólo el Consejo de Ministros y los Ministros podían ser objeto de control. Este control era por consiguiente subjetivamente limitado sobre todo porque, más allá de la confianza que disfrutaran los Ministros en el Parlamento, aquéllos debían contar, de forma autónoma, con la otra confianza, la del Monarca. La consecuencia es que, como se vé muy bien en la historia española del siglo XIX y aún de comienzos del XX, el Gobierno no tenía garantizada su permanencia por el mero hecho de disfrutar de la confianza de la Cámara si en paralelo no conservaba la confianza regia2.

  2. Se basaba en un principio constitucional sumamente tosco. Como en sus orígenes la primera construcción jurídica de la responsabilidad era de carácter penal (elimpeachmentinglés) que resultaba muy imperfecta, ésta evolucionó hacia una responsabilidad político-penal que desembocó finalmente en la responsabilidad política de los miembros del Gobierno en virtud de la cual, ya solidaria ya individualmente, el afectado se veía invitado a dimitir bajo la amenaza delimpeachment3. Esta construcción, bastante primaria, condicionaba toda la configuración jurídica de las nociones de responsabilidad, confianza y control

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    ya que, por un lado, la responsabilidad se perfilaba como un concepto teleológico (la responsabilidad política consistía en la obligación moral de dimitir cuando se había perdido la confianza parlamentaria4, sin entenderla como una relación jurídica permanente. Y, por otro lado, se confería la misma significación política y jurídica a la responsabilidad «política», a la penal y a la civil.

  3. Carecía de toda formalización jurídica, de tal modo que un Gobierno que perdía la confianza parlamentaria presentaba su dimisión o era cesado por el Jefe del Estado porque políticamente se sabía que su permanencia era inviablede facto, si bien no había reglas jurídicas expresas que lo establecieran5.

    La ruptura de esta noción del control parlamentario se produce a partir de 1918 y tiene lugar en dos fases claramente diferenciadas que coinciden con los dos períodos de posguerra mundial. En la primera fase el cambio se percibe sobre todo en sede constitucional, ya que son la nuevas Constituciones elaboradas tras la caída de los tres Imperios (Alemán, Austro-Húngaro y Ruso) las que llevan al Derecho positivo la noción de responsabilidad expresa del Gobierno ante el Parlamento (Alemania, Austria, Checoslovaquia, Polonia). El tema, como muy bien explicó Mirkine-Guetzévich6, no significaba una alteración del parlamentarismo hasta entonces vigente, sino su perfeccionamiento pues no consistía más que en recoger en artículos de la Constitución lo que ya ocurría en algunos países, de tal modo que lo que era antes política se convirtió después en proceso jurídico. Pero, desde un punto de vista teórico, este nuevo parlamentarismo se vivió como algo más que una racionalización del modelo existente. Tanto Redslob como Carl Schmitt vieron con ello la aparición de un nuevo modelo de relaciones entre el Gobierno y el Parlamento, en donde el primero ponía el acento en el equilibrio y el segundo en la coincidencia7.

    La consecuencia de la constitucionalización o racionalización de la responsabilidad gubernamental es una visión más amplia del control parlamentario y

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    de sus instrumentos, pues se esfuma la noción estrecha que vé en el control el instrumento final de sanción o de convalidación de un Gobierno para concebirlo como el instrumento que fija con precisión la articulación Gobierno-Parlamento en torno a unos objetivos políticos comunes. La consecuencia, como se vé muy bien en Carl Schmitt, es que los instrumentos de control son ya mucho más extensos y más complejos puesto que no van destinados solamente a «castigar» al Gobierno forzándole a la dimisión8.

    La segunda fase del cambio señalado sobreviene en los procesos constituyentes de la segunda posguerra mundial, a partir de 1945 (pero con derivaciones mucho más amplias que alcanzan a la Constitución de la Quinta República france-sa en 1958). En principio, el impulso democratizador del constitucionalismo de los años veinte no se vió rebasado por el de los años cuarenta (salvo en una mayor institucionalización del órgano del Gobierno), pero el recuerdo de las dictaduras de los años treinta acabó reforzando la posición central del Parlamento en el conjunto del sistema político, de tal modo que éste, tanto en la práctica política como en sede doctrinal, rebasó las tradicionales funciones legislativa, presupuestaria y de control para adquirir un notable protagonismo en otros campos, el principal de los cuales es el que los autores italianos denominanindirizzo. En realidad, la noción deindirizzono ha sido aceptada con unanimidad por la doctrina, sobre todo fuera de Italia, pero es muy expresiva de las nuevas funciones de los Parlamentos en donde viene a predominar la dirección y el impulso de la acción política9. Algún autor ha señalado que algunos de los procedimientos de orientación o impulso políticos sirven para contrastar la validez y la permanencia del apoyo que dá la mayoría al Gobierno10, lo cual plan-tea algunos problemas jurídicos por el posible solapamiento conceptual de la vieja función de control con las nuevas, sobre lo que nos detendremos más adelante. En cualquier caso, las consecuencias de una y otra etapa evolutiva son una juridificación sumamente intensa de las funciones de los Parlamentos y una paralela formalización de los procedimientos e instrumentos puestos al servicio

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    de tales funciones. Y esta formalización y juridificación de las funciones parlamentarias inciden en la propia función de control que se formaliza y juridifica en paralelo. En ese marco, la vieja función de control parlamentario adquiere per-files jurídicos novedosos en los que conviene detenerse.

11.2. Naturaleza Jurídica del Control Parlamentario

En la elaboración doctrinal de la naturaleza jurídica del control parlamentario se advierte, desde los años cincuenta hasta nuestros días, dos grandes modelos teóricos. Por un lado, están los autores que conciben el control como una parte de los procedimientos que utiliza el Parlamento para aplicar la responsabilidad política del Gobierno siendo indisoluble este instituto del de la sanción, que sería subsiguiente al del control, cuando no se ven como uncontinuum. Esta primera concepción acierta tanto en conectar el control con la responsabilidad como en destacar que aquél ha de tener como trasfondo el instituto de la sanción aún cuando ésta no se haga efectiva11. Pero tiene a su vez dos defectos notables, a saber, que excluye la...

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