La Función Pública española en el marco de los Estatutos de Autonomía y la LOAPA
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* Artículo publicado en Documentación Administrativa, núm. 196, octubre-diciembre 1982.
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El proceso autonómico español se encuentra en el momento presente en una de sus fases de mayor trascendencia: la previsible aprobación a principios de 1983 de los Estatutos pendientes de Baleares, Castilla y León y Madrid supondrá la culminación de la etapa que ha venido llamándose preautonómica y la definitiva configuración jurídica de España como un Estado organizado bajo los principios de descentralización territorial del poder político y administrativo.
Sin duda, un proceso de esta envergadura, en desarrollo, por otra parte, de unos preceptos constitucionales que no determinaban los caracteres definitivos de la organización territorial española, confiándola al principio dispositivo, no ha podido estar exento de tensiones y conflictos, prevaleciendo en no pocas ocasiones el pacto político, la solución improvisada y la indecisión o la duda,
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al rigor, la coherencia o la previsión anticipada. Así, la reorganización política del Estado y la constitución de Comunidades Autónomas en su seno, a las que se atribuye una importante parcela de los poderes públicos, debía haber ido acompañada de una profunda reforma de la Administración Pública y, consecuentemente, de la estructura de la Función Pública como sustrato personal de la primera. Efectivamente, el proceso autonómico debía haberse aprovechado para efectuar desde su mismo comienzo esas transformaciones administrativas unánimemente reclamadas por la doctrina científica administrativa entre las que se ha venido mostrando como indispensable una reordenación de la Función Pública sobre unas nuevas bases que la sustrajeran definitivamente de sus vicios y defectos tradicionales, adaptándola a las exigencias de las concepciones más modernas a la vez que a la nueva configuración territorial del Estado.
Sin embargo, los hechos no se han producido de este modo y, excepto las insalvables correcciones circunstanciales y concretas en determinados sectores de la Administración (como, por ejemplo, la tímida reorganización de los servicios periféricos en función de las transferencias de competencias), no ha existido hasta el momento una política global y de conjunto de reforma de la Administración, habiendo quedado las grandes leyes de esa posible reforma en meros proyectos o anteproyectos relegados a un segundo plano ante la presión cotidiana de cuestiones políticas de una aparente mayor envergadura para los partidos representados en el Parlamento. De este modo se concluía la legislatura iniciada el año 1979, sin que el proyecto de ley básica sobre el régimen estatutario de los funcionarios públicos, cuya aprobación parece imprescindible para dar una coherencia a cualquier planteamiento general en materia de reorganización de la Función Pública ante el fenómeno autonómico, haya conseguido dar sus primeros pasos en el camino de la tramitación parlamentaria.
Por ello, nos hallamos hoy ante una nueva Constitución y unos nuevos Estatutos de Autonomía que configuran de forma sustancialmente diversa el juego y distribución del poder político y administrativo, conviviendo con una vieja Administración necesitada desde hace muchos años de reformas profundas, incompatible con el proceso descentralizador efectuado e inadaptada por ello, en sus esquemas y presupuestos actuales, a la actual realidad jurídico-política española. De la misma manera, la Función Pública, que sufre un fuerte impacto como consecuencia de la aparición de las nuevas Administraciones autonómicas que han de absorber, en unos años, más de la mitad del funcionariado estatal, se encuentra regulada por una normativa incapaz de dar respuesta a los nuevos problemas que este proceso plantea1.
En esta cuestión las urgencias políticas han hecho una vez más anticipar las respuestas específicas a determinados problemas a los planteamientos legislativos generales: así, la LOAPA, en sus preceptos dedicados a la regulación de
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la Función Pública, aun siendo correcta su intención final, se ha visto obligada a entrar en algunos aspectos más bien propios de un Estatuto de la Función Pública, mientras que los propios de esta Ley de armonización quedan a veces sin el suficiente soporte y sin la necesaria concreción por la inexistencia previa de una nueva regulación general de la Función Pública española.
La única reserva que establece la Constitución a favor del Estado en su artículo 149 en el tema de la Función Pública es la regulación de las bases del Estatuto de la Función Pública, que considera competencia exclusiva de aquél. Este precepto, unido a una interpretación no restrictiva en relación con las Comunidades Autónomas constituidas por la vía del artículo 143, de las competencias que les reconoce el artículo 148 del texto constitucional, ha permitido que la mayor parte de los Estatutos aprobados hasta el momento hayan otorgado a los órganos autonómicos competencias normativas y de ejecución en esta
materia. No obstante, si examinamos el tratamiento de la cuestión en los diversos Estatutos, veremos que las soluciones adoptadas en cada uno de ellos distan mucho de ser uniformes. La aprobación de la LOAPA por las Cortes Generales ha venido a ser en este sentido un intento de armonización y uniformización de esa variopinta ti- pología de soluciones que ofrecen los Estatutos, pero, como luego se observa- rá, no puede afirmarse que dicha armonización no se haya hecho a costa de forzar, en muchos casos, la interpretación que pueda darse de la intención ori- ginaria de los diversos Estatutos. Así, de la lectura de los diversos textos estatutarios pueden derivarse for- mas muy variadas de tratamiento del tema de la Función Pública autonómica. En primer lugar, el Estatuto de Autonomía del País Vasco ofrece el mayor grado de contenido competencial en la materia para los órganos de la Comuni- dad Autónoma vasca. En efecto, en el artículo 10.4 de dicho Estatuto se recoge como competencia exclusiva de dicha Comunidad «el Estatuto de los funcio- narios del País Vasco y de su Administración Local, sin perjuicio de lo previsto
en el artículo 149.1 de la Constitución». Al incluirse esta competencia entre las exclusivas de la Comunidad Autónoma vasca, parece lógico deducir que cualquier interpretación que pudiera hacerse del texto debería efectuarse con un criterio extensivo y no restrictivo de la misma. Es decir, que si la Constitución establece como única limitación al ejercicio de dicha competencia la determinación por el Estado de unas bases que la Comunidad Autónoma debe desarrollar legislativamente, la posibilidad de actuación de las Cortes Generales y del Gobierno central parece que debería limitarse a la fijación de esas bases, teniendo la Comunidad Autónoma plena libertad para desarrollarlas normativa-
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mente a través de leyes o reglamentos y para organizar sus estructuras de acuerdo con sus propios criterios.
Cierto es que la introducción de esta materia, como de tantas otras, entre las competencias exclusivas del País Vasco, cuando posteriormente opera sobre ella la limitación de la sujeción a la legislación básica estatal, puede juzgarse como una imprecisión técnica del Estatuto vasco, que debería haber situado esta competencia no entre las exclusivas, sino entre las de desarrollo legislativo y ejecución. Pero, en cualquier caso, hay que tener en cuenta que, aunque pueda llegarse a la conclusión de que el nivel de competencias efectivo pueda considerarse el mismo, tanto en el Estatuto vasco como en los que sitúan esta competencia entre las de desarrollo legislativo y ejecución, el hecho de que aquél otorgue al País Vasco competencias exclusivas en el tema de la Función Pública no puede pasar inadvertido a la hora de buscar argumentos sólidos para justificar la armonización de soluciones en un tema que es regulado de forma muy distinta por los diversos Estatutos. Posteriormente nos referiremos con mayor detalle a esta cuestión.
Un segundo grupo de Estatutos (Cataluña, artículo 10.11; Galicia, artículo 28.1; Canarias, artículo 32.2; Andalucía, artículo 15.1.1.ª; Valencia, artículo 32.1) sitúan la competencia en materia de Función Pública de estas Comunidades Autónomas entre las de desarrollo legislativo y ejecución. A parecida fórmula llega el Estatuto de Murcia, que en su artículo 52, con objeto de tratar «de la Administración Pública Regional», establece que «el régimen jurídico de la Administración Pública Regional y de sus funcionarios será regulado mediante Ley de la Asamblea de conformidad con la Legislación Básica del Estado». En este último Estatuto se concreta, por tanto, que deberá ser precisamente a través de una norma con rango de ley el modo en que se regule el Estatuto de los funcionarios de la Comunidad Autónoma murciana.
En los casos anteriores, aunque se otorgan competencias legislativas sobre la materia a las Comunidades Autónomas, no se les obliga a que este tema sea regulado precisamente a través...
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