La función directiva pública territorial en Francia

AutorPierre-François Fressoz
Cargo del AutorProfesor de Derecho Público. Decano de la Facultad de Derecho de Avignon
Páginas39-54

Page 39

Según las estadísticas publicadas regularmente por el Centro Nacional de la Función Pública Territorial (CNFPT) y el Instituto Nacional de Estadística y Estudios Económicos (INSEE), la función pública territorial (FPT) cuanta actualmente 1.689.000 agentes, empleados en el seno de 57.700 Administraciones territoriales y organismos públicos locales. Las Administraciones territoriales y sus organismos públicos emplean por término medio menos de 30 agentes. Se trata de una administración de talla reducida, y esto tiene varias consecuencias:

- Atomización de los recursos humanos.

- Gestión a veces excesivamente local de los puestos y la carrera, a pesar de la existencia de instituciones de gestión colectiva: CNFPT y los Centros de Gestión (CDG).

- Disparidad en las situaciones de hecho, pues las grandes Administraciones locales y sus agentes tienen una problemática diferente a los de las pequeñas Administraciones.

Los agentes de las Administraciones territoriales no están unidos ni por un empleador común, ni por una cultura o prácticas profesionales comunes, ni por un verdadero espíritu corporativo. A fin de cuentas, los funcionarios territoriales no pertenecen a los cuerpos de funcionarios, sino que son personal de empleo. Lo que constituye el nexo de unión del conjunto de estos agentes es su pertenencia a un régimen jurídico común establecido por la Ley de 26 de enero

Page 40

de 19842, título III del Estatuto General de la Función Pública (EGFP), funda-dora de la función pública territorial. No es mucho.

La alta función pública territorial (o función directiva) representa una débil proporción de estos efectivos. Convendría además analizar los límites de esta noción. Para ello, en primer lugar deben establecerse determinados criterios (I) lo que permitirá comprender mejor los elementos de hecho (II) y el régimen jurídico aplicable a la alta función pública territorial (III).

I Aproximación a la noción de alta función pública territorial

La primera dificultad consiste en definir el objeto de este informe. No existe, en efecto, ninguna definición a priori del concepto alta función pública territorial. Ni el título III del EGFP ni sus reglamentos de aplicación dan una definición jurídica indiscutible de lo que distingue a la alta función pública territorial del resto de los agentes. A lo sumo, el título III del EGFP3confiere la competencia al CNFPT para gestionar un «directorio nacional de los puestos de dirección» limitados a los llamados «cargos funcionales4» y a aquellos que se cubren mediante selección abierta. Por ello, conviene construir esta noción a partir de criterios jurídicos (A), reconociendo la necesidad (y los límites) de una aproximación más pragmática (B).

A) Aproximación jurídica a la noción de alta función pública territorial

Cuatro criterios jurídicos contribuyen a definir los límites de la noción de alta función pública territorial: el del organismo gestor del proceso de selección (1), el de los «cargos funcionales» (2), el de categoría (3) y finalmente, el criterio comunitario (4).

1. Criterio del organismo gestor del proceso de selección

Desde la Ley de 19 de febrero de 20075, los Centros de Gestión son en principio competentes para organizar los procesos de selección; el CNFPT conser-

Page 41

va la competencia para organizar los procesos de selección de sólo tres tipos de personal de empleo, entre los más altos de la función pública territorial (selección de la categoría A superior o «A+»): Administrador Territorial, Conservador Territorial e Ingeniero Territorial Jefe. Los Administradores Territoriales y los Conservadores Territoriales son además formados por el CNFPT en calidad de funcionarios en prácticas tras la oposición y antes de su nombramiento, mientras que el resto de los funcionarios territoriales reciben, si llega el caso, su formación tras su nombramiento.

El criterio de los altos cargos de la función pública territorial presenta la ventaja de permitir la identificación de ciertos grupos superiores, como en el caso de los grandes grupos de funcionarios de la Función Pública del Estado (FPE). Pero presenta también el inconveniente mayor de que excluye de la alta función pública una proporción importante de agentes que garantizan, sin embargo, funciones de soberanía en el seno de las Administraciones locales o de los organismos públicos que les emplean.

2. Criterio de los «cargos funcionales»

El segundo criterio a utilizar es el de los «cargos funcionales». Es sin duda el criterio menos discutible jurídicamente. La lista de cargos funcionales de la función pública territorial viene dada por el artículo 53, párrafo 2 del Título III del EGFP. Se trata de los siguientes cargos:

- «Directores Generales de Servicios, y, donde exista, Directores Generales Adjuntos de Servicios de los Departamentos y las Regiones:

- Directores Generales de Servicios y Directores Generales Adjuntos de Servicios de municipios de más de 2.000 habitantes;

- Directores Generales de Servicios Técnicos y Directores de Servicios Técnicos de municipios de más de 10.000 habitantes;

- Directores Generales, Directores Generales Adjuntos de organismos públicos de cooperación intermunicipal de más de 10.000 habitantes;

- Directores Generales y Directores Generales Adjuntos de los organismos públicos creados por Decreto, así como Directores Generales, Directores Generales Adjuntos y Directores de Delegación del Centro Nacional de la Función Pública Territorial».

El interés de este criterio es que se anuda a elementos más decisivos que el primero:

- La naturaleza de las funciones ejercidas, sin referencia al grado personal.

Page 42

- La naturaleza del «empresario» (Administración territorial u organismo público local), su nivel (Municipio, Departamento o Región) y su tamaño demográfico (dos principales umbrales demográficos fijados en 2.000 y 10.000 habitantes).

El inconveniente de este criterio es que puede ser equívoco. En efecto, existe la tentación de asimilar sin más la terminología tomada en préstamo de la función pública del Estado. Hay también «cargos funcionales» en la función pública del Estado, pero su régimen jurídico es diferente al de los cargos funcionales de la función pública territorial. El régimen jurídico de los cargos funcionales de la función pública territorial es más bien comparable al de los puestos «a disposición del gobierno», es decir, de libre nombramiento político, de la función pública del Estado. No obstante, los puestos funcionales de la función territorial, sobre todo desde de la Ley de 19 de febrero de 2007, son mucho más numerosos (alrededor de 7.000) que los cargos de libre designación política del Gobierno estatal (a lo sumo 700, según el Profesor René CHAPUS), mientras que los efectivos de la función pública territorial son inferiores a los de la función pública del Estado (que tiene 2,8 millones de efectivos). La noción de «cargo funcional» en la función pública territorial no describe las mismas realidades que las nociones de «cargos a disposición» del Gobierno y de «cargo funcional» en la función pública del Estado.

Obsérvese que los puestos de gabinete en el seno de las entidades territoriales deben asimilarse a los «cargos funcionales» en la medida que se trata, en todos los casos, de cargos situados en el límite entre la administración y la política6. El régimen jurídico y la finalidad de los cargos funcionales y cargos de gabinete mantienen sin embargo entre ellos una distinción nítida.

3. Criterio de la categoría

El EGFP distingue tres grandes categorías de funcionarios: A (directivos), B (cuadros intermedios), C (ejecutivos). Incluso si el índice de directivos en la función pública territorial es relativamente menos elevado que en la función pública del Estado, la noción de alta función pública territorial no es asimilable a la, demasiado amplia, de la categoría A.

4. Criterio comunitario

Cuarto y último criterio: el resultante del derecho comunitario de la libre circulación de trabajadores. En virtud de la interpretación funcional de la noción

Page 43

de empleo público, la jurisprudencia relativa al artículo 39.4 del Tratado de Roma ha extendido la aplicación del principio de libre circulación de los trabajadores a la Administración Pública, salvo para los cargos que impliquen actividades específicas relativas al ejercicio del poder público y de responsabilidad en la salvaguarda de los intereses generales del Estado, al que están asimiladas otras Administraciones...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR