La función pública directiva ¿novedad o revival?

AutorLuis Fernando Crespo Montes
Páginas375-395

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La necesidad de contar con directivos idóneos que se coloquen al frente de las organizaciones para conseguir que desarrollen su actividad de manera que alcancen los objetivos y metas de aquéllas es tan antigua como su consideración conceptual como tales. Pero la preocupación por su formación ad hoc, y sobre todo en el ámbito de la Administración del Estado, es mucho más reciente. Aunque

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no tanto como para creer que coincide en nuestro país con la llegada del primer Gobierno socialista en diciembre de 1982.

Antes había existido alguna inquietud oficial por este aspecto novedoso, que era muy importante en el marco de la renovación de la gestión del personal en el ámbito de la Administración estatal. También es cierto que pronto quedó relegado a un segundo plano, como consecuencia de los intereses de algunos de los cuerpos superiores que en los años sesenta y setenta influían y dominaban el sector público del Estado. Que, por otra parte, estaban poco dispuestos a compartir dicho poder con advenedizos, por muy buena formación específica que hubieran recibido para asumir las funciones de dirección con razonables garantías de eficacia.

Durante los años cuarenta y cincuenta, el acceso a los cuerpos de funcionarios de más prestigio social, que solía coincidir con su capacidad de participar en las decisiones gubernamentales, estaba prácticamente reservado a la burguesía madrileña o a la alta burguesía de provincias. El ingreso en los mismos llevaba aparejado el acceso casi inmediato a las funciones de dirección en los Ministerios, tanto en sus servicios centrales como periféricos.

No había muchas regulaciones expresas para acceder a los puestos directivos, que tampoco eran percibidos o considerados específicamente como tales, salvo, en algunos casos, el requisito de la necesaria estancia de unos cuantos años (normalmente no más de cinco) en destinos fuera de Madrid.

La confusión entre Política y Administración muy propia de un régimen totalitario, la vía normal de acceso a aquélla desde los niveles de la Función Pública profesional, la organización administrativa basada casi exclusivamente en la rutina, el precedente y la aplicación más o menos automática de normas legislativas o reglamentarias, conspiraban contra la identificación de la necesidad de contar con un amplio equipo de directivos públicos formados precisamente en las modernas técnicas de gestión aplicadas a este sector.

Por eso todos los debates que surgieron ya a final de los cincuenta y primeros años de la década siguiente, en torno a la necesidad de acometer la preparación de un nuevo Estatuto de Funcionarios, trataron directa o indirectamente de esta cuestión.

a) La Función Pública directiva antes de la reforma de 1963-64

Hay bastantes testimonios de la época sobre la preocupación existente para dar entrada en el nuevo Estatuto de Funcionarios a un planteamiento moderno del personal directivo en la Administración del Estado. Fue una de las principales inquietudes de quienes auspiciaban la reforma administrativa desde la Secretaría General Técnica de la Presidencia.

En el n.º 4 de Documentación Administrativa (de abril de 1958, es decir, en los albores de la reforma administrativa) aparece un artículo de José Luis López

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Henares, a la sazón colaborador de la mencionada Secretaría General Técnica y que con el tiempo fue nombrado Director General de la Función Pública, que se titulaba «Cuerpos y estructura de la Función Pública en España», en el que, después de repasar los principales Estatutos de Funcionarios vigentes en Europa, llegaba a afirmar con cierta rotundidad no exenta de audacia:

Visto cuanto antecede, podríamos formular un esquema de estructura de la función pública, con validez universal, que constaría de cuatro escalas o niveles de funcionarios: 1.º de dirección, 2.º de ejecución, 3.º auxiliar y 4.º subalterno

.

Lo que no dejaba de ser una razonable síntesis que teóricamente podía ser importada y aplicada en nuestro país. En aquel momento, claramente especulativo, cualquier idea novedosa, por osada que pudiera parecer, era bien recibida. Es más, el propio autor avanzaba una definición de lo que podía ser la Escala Directiva diciendo que

sería la encargada de la dirección administrativa conforme a la política general del Gobierno, elaborando y estudiando los proyectos y disposiciones conducentes a tal fin

.

A pesar de matizar la función de dirección con el adjetivo de administrativa, la idea no debía ser compartida sin alguna que otra reserva por parte de sus cole-gas del propio Gabinete de Estudios para la Reforma Administrativa, la mayoría de ellos pertenecientes a distinguidos cuerpos de la Administración civil, pero principalmente abogados del Estado, letrados del Consejo de Estado e inspectores de Hacienda. La presencia de éstos en dicho Gabinete, a la par que le transfería el prestigio propio de dichos cuerpos, servía para que sus correspondientes centros de procedencia supieran qué derroteros podían tomar las reformas proyectadas del régimen del personal, con objeto de hacer la oportuna valoración de las mismas desde la perspectiva de sus propios intereses corporativos.

López Henares continuaba exponiendo la transición de los llamados en aquel momento Cuerpos Técnicos-administrativos de los Ministerios a un nuevo cuerpo general único y directivo para toda la Administración:

...creemos que entre las funciones asignadas a los Cuerpos Técnico-Administrativos o Técnicos de Administración Civil de los Ministerios, deberían distinguirse claramente las funciones directivas y las funciones ejecutivas, plasmándose esta distinción en la estructura de nuestra Función pública.

Los Cuerpos Técnicos de Administración Civil con misión directiva vendrían a constituir los de Administradores públicos que varios tratadistas han reclamado insistentemente para nuestra Administración. La selección había de ser más exigente que lo que es hoy para los Cuerpos Técnico-Administrativos, y además de la formación universitaria habría que dotar a sus componentes de un profundo conocimiento de la realidad económico-social de España y de Técnica de la Administración.

Por el contrario, gran parte de los puestos ahora asignados a los Cuerpos Técnico-Administrativos podrían estarlo por Cuerpos ejecutivos a cuyos componentes no se les exigiese formación universitaria, sino simplemente el Bachiller con una formación administrativa ad hoc

.

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La idea de una escala o cuerpo directivo para toda la Administración civil del Estado llegó a plasmarse en algún borrador inicial de Estatuto, pero no pasó de ahí. Los principales cuerpos superiores, como ya se ha dicho, no toleraban el monopolio de las funciones directivas (aunque se camuflaran con el adjetivo de administrativas) en un cuerpo único de titulados universitarios y encima dependiente de la Presidencia del Gobierno.

En mayo de 1961, cuando se empezaba a mover de nuevo el Estatuto de Funcionarios que tres años antes el propio Carrero Blanco había ordenado que durmiera una temporada, escribiendo la metáfora «opio» en una de las esquinas superiores del documento provisional que lo contenía, Fernando Garrido Falla, que precisamente sería nombrado dos años después Jefe del citado Gabinete para asumir la preparación y tramitación final del correspondiente anteproyecto de Ley de funcionarios, publica también en Documentación Administrativa un trabajo titulado «Los funcionarios públicos y los estudios sobre la Administración Pública». En el mismo admite la existencia de altos cargos en la Administración, «no políticos» concreta, para los que

«sería necesario consagrar legislativamente la necesidad de que tales funcionarios se extraigan de entre los miembros de los distintos cuerpos al servicio de la Administración y por razón cabalmente de sus destacadas capacidades. La experiencia habrá de demostrar -como ya lo ha demostrado- que la exigencia de especialización no es incompatible con la posesión de cualidades personales de «administrador» en la más elevada acepción de este término».

En definitiva, Garrido Falla rechaza la vinculación de estos altos cargos de naturaleza administrativa a una «clase directiva», cualquiera que sea el método para ingresar en ella. Para ciertos cargos «se sirve» o «no se sirve» -dice el profesor- con independencia de lo que «se sepa».

Los funcionarios diplomados del Ministerio de la Gobernación

Así las cosas, los funcionarios empiezan a movilizarse para tomar posiciones ante lo que se está anunciando como novedad del próximo régimen estatutario. Los primeros fueron los técnico-administrativos del Ministerio de la Gobernación, como ya se ha visto al tratar antes de la Administración periférica.

La aprobación del Estatuto de Gobernadores en octubre de 1958 supuso la necesidad de introducir una serie de medidas en la organización y funcionamiento de este Ministerio, y una de ellas fue la creación al año siguiente de una especialidad de funcionarios diplomados «a la que habrán de pertenecer aquéllos a quienes se designe para ocupar destinos de Jefes de Sección en el Ministerio o Secretarios Generales y Oficiales Mayores en los Gobiernos Civiles». El acceso a esta especialidad quedaba reservada a los funcionarios del Cuerpo Técnico-administrativo de Gobernación, lo...

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