Las fuentes de financiación y el impacto de los derivados en la estabilidad económico-financiera de los entes locales italianos
| Autor | Paolo Tenuta |
| Cargo | Becario de investigación universitario y Docente por contrato del Departamento de Ciencias Empresariales. Facultad de Economía de la Universidad de Calabria |
| Páginas | 279-294 |
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Después de la aprobación de la Constitución de 1947, que señala el paso del Estado centralista y nacionalista hacia una ordenación moderna y democrática, claramente reconocible en la manifestación, en algunas leyes, de un cierto poder local, es la ley n. 1014 de 1960, que representa el primer intento de organizar el contenido y la gestión de los presupuestos de los entes locales, atribuyendo al Estado algunos gastos de los ayuntamientos y las provincias, tales como: los archivos de Estado, los despachos de prefectura, las comisarías de policía, contribuyendo a la manutención ordinaria de las carreteras municipales y provinciales y regulando nuevamente en materia de impuestos, sobretasas, impuestos adicionales, tasas y tributos locales.
El incremento de las funciones asignadas a los entes locales se ha traducido bien pronto en la obligación de garantizar las crecientes necesidades de la colectividad administrada. Frente a tal obligación, y para conseguir el equilibrio económico de sus presupuestos, los entes locales han recurrido al crédito a largo plazo. Los llamados préstamos de equilibración, por una parte, permitían cumplir con las crecientes demandas, pero por otra, los notables retrasos con que los concedían imposibilitaban la obligación de volver a determinar el presupuesto, dando inicio así a una separación entre la situación de derecho y la de hecho1.
Los entes locales se vieron obligados a recurrir continuamente a los préstamos de equilibración para afrontar el gasto corriente, lo que ha provocado la
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reducción de las inversiones y déficits cada vez mayores. La deuda creció enormemente pasando, en algo más de un década, de los 86 millones de euros de 1960, el 12% de los gastos corrientes, a los más de 2 mil millardos de euros de 1977, el 44% de los gastos corrientes2.
La situación que se estaba planteando parecía tan grave que se hizo necesaria una reforma capaz de sanear la finanza local. Con el DPR n. 651 del 1972 se instituyó un fondo especial para el saneamiento de los presupuestos municipales y provinciales. A través de este decreto se preveía la erogación de sumas con carácter de ingresos extraordinarias, no confiscables e inembargables, cuyo destino específico era el saneamiento de los presupuestos.
En base a este decreto, el ente solicitante tenía la competencia de predisponer un plan plurianual de saneamiento y una notable, aunque necesaria, disminución de los gastos, lo que sin embargo habría alterado las normales actividades del ente con los consiguientes riesgos sociales, políticos y administrativos. Por estas razones, perplejidades y dificultades, relacionadas además con eventuales procedimientos de responsabilidad de los administradores locales allí donde los precisos compromisos asumidos no hubieran sido respetados sucesivamente, impidieron que se redactara a tiempo la programación de los entes interesados en la participación del reparto del fondo previsto por el decreto3.
La normativa no se aplicó y tras el DPR n. 651 de 1972 se aprobó el DPR n. 606 de 1973, que prorrogaba los plazos, al menos limitadamente al primer año de aplicación de los planes de saneamiento, el 30 de noviembre de 1973.
En sustancia, lo que se quería hacer era determinar y controlar el desarrollo de los ingresos y los gastos a través de la construcción de esquemas estadísticos que siguieran un criterio uniforme para todos los entes. Se adoptó, como valor anual de incremento, un índice medio en base al de los años precedentes, con una orientación de principio dirigida a la contención porcentual del mismo índice. En esta óptica, los planes de saneamiento fueron considerados planes de eficiencia del gasto y del défícit programados y limitados al cuatrienio 1974-19774.
Resulta bastante evidente que el paso del DPR n. 651 de 1972 al DPR n. 606 de 1973 defraudó las expectativas, creando una especie de foso en el que todas las ilusiones de equilibrar los presupuestos municipales y provinciales económicamente arruinados fueron sustituidas por un análisis estadístico del que era posible sacar una serie de hipotéticos índices útiles exclusivamente para la pre-
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disposición de un cuadro de los probables desórdenes futuros, sin buscar ni llegar a una solución del problema5.
Los años 70 representan el período en que nacieron y se consolidaron los problemas y las lógicas que son la base, en las décadas venideras, de numerosos fenómenos de inestabilidad financiera de los entes locales.
Los principales instrumentos utilizados por el Estado para atajar un fenómeno cuyas posibles consecuencias eran bien visibles para todo, se han dirigido, por una parte a sancionar medidas legislativas dirigidas a poner orden en los presupuestos locales (decretos Stammati), por otro a proporcionar al Gobierno central, a través de una reforma tributaria realizada con la ley 825 de 1971, un mayor número de instrumentos para el control de la economía.
La reforma tributaria se debió a una crisis fiscal del Estado6, en la que la tasa de desarrollo no aumentaba, a diferencia del gasto estatal que, creciendo de mane-ra exponencial, hizo que siempre y en todo caso los ingresos fueran insuficientes.
La reforma que preveía la transferencia y la gestión de los tributos locales al Estado central, en vez de traducirse en descontento por parte de los administradores locales, fue acogida desde el principio de forma benévola.
La reducción de las tareas y las responsabilidades transferidas a los órganos de Gobierno central, hicieron que los entes aceptaran de buen grado un cambio que tenía que ser transitorio y llevar a un aumento de las disponibilidades de gasto local. Los administradores no podían creer que habrían administrado sin los vínculos que habían caracterizado los años precedentes. Como consecuencia de esta reforma se estableció una lógica de tipo asistencial en base a la que los entes locales se sintieron legitimados a exceder en los gastos respecto a las previsiones, con una disponibilidad de gasto considerada ilimitada, ya que el coste no recaía directamente sobre los ciudadanos administrados7.
A los ayuntamientos y las provincias se les expropiaron impuestos con los que en los años precedentes se habían autofinanciado, sustituyéndolos con transferencias del Estado.
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Los tributos abolidos fueron reemplazados por participaciones porcentuales sobre el impuesto ILOR (impuesto local sobre la renta), aplicando alícuotas variables a favor de Provincias y Ayuntamientos, además de la recaudación total del INVIM (impuesto sobre el incremento del valor de los bienes inmuebles)8.
Desde el primer momento, las nuevas fuentes se revelaron claramente insuficientes para afrontar la exigencia de recursos de los entes locales que, para cubrir las pérdidas que se iban acumulando, tuvieron que recurrir a la contratación de préstamos, provocando así su continuo endeudaudamiento.
La situación cada vez era más complicada, y eso recondujo a la necesidad primaria de resanar los presupuestos de los entes locales como punto de salida imprescindible para poder llevar a cabo una reforma más vasta de la hacienda local.
De este modo se aprobó, en 1977, el decreto denominado Stammati 19 con los objetivos de limitar la deuda corriente de los presupuestos municipales y provinciales, y de crear premisas válidas para una programación racional atendible y socialmente productiva de la hacienda local10.
A través de este decreto se consolidaron a corto plazo las deudas contraídas por los entes locales con el sistema bancario, se limitó la contratación de nuevos préstamos y el Estado se hizo cargo del pago de los plazos de amortización de los préstamos precedentes.
De hecho, el decreto ley 2/1977 permitió cancelar los descubiertos bancarios hasta el 31 de diciembre de 1976, estableciendo un sistema compensatorio entre: entes locales, Caja Depósitos y Préstamos, sistema bancario.
En la práctica, el principal financiador de la actividad de los entes locales fue la Caja Depósitos y Préstamos, a través de la que los descubiertos se transformaron en préstamos decenales:
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los anticipos de caja hasta el 31 de diciembre de 1976;
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los correspondientes intereses devengados y aún no regularizados;
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los anticipos de caja, hasta la misma fecha, para el capital y los intereses de las empresas de transporte municipalizadas y provincializadas y de los consorcios entre Provincias y Ayuntamientos;
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los anticipos siempre hasta el 31 de diciembre de 1976, para capital e intereses, frente a préstamos de equilibración admitidos, por el valor aún no concretado de los mismos;
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los anticipos para capital e intereses, hasta la misma fecha, de las empresas de transporte, ante préstamos aún no concedidos.
Con el objetivo de obtener la equilibración de los presupuestos y de la situación económico-financiera, se estableció para los entes locales la obligación de adoptar un plan de reorganización y reestructuración de las oficinas, los servicios y las empresas dependientes, en base a criterios de eficiencia, de economicidad de gestión y desarrollo de la profesionalidad del personal dependiente. Además, para afrontar la deuda anterior se estableció una norma de carácter general que preveía, sin diferenciar a los entes virtuosos de los no virtuosos, la absoluta prohibición de contratación de personal nuevo por parte de los entes locales11.
En 1977 se sancionó el decreto que se llamó Stammati 2, que dio un vuelco fundamental en las relaciones entre la administración estatal y la administración local. En efecto, con este decreto se preveía:
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la equilibración...
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