Las fuentes del derecho de asociación (Comentario a la STC 173/1998, de 23 de julio)
| Autor | Susana Pérez Escalona |
| Páginas | 1979-2002 |
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El problema de la distribución tenitorial de competencias en materia de asociaciones tiene su germen en la ausencia de una previsión constitucional específica en los preceptos que se ocupan de dibujar el mapa de las competencias exclusivas del Estado y las Comunidades Autónomas, esto es, en los artículos 148 y 149 del texto constitucional. Esta omisión dejó la puerta abierta para que, amparándose en las previsiones del artículo 149.3 CE, determinados Estatutos de Autonomía establecieran una competencia Page 1980 exclusiva sobre «asociaciones de carácter docente, cultural, artístico, benéfico, asistencial y similares». Esta pretendida exclusividad, sin embargo, no podía impedir que el desarrollo del derecho fundamental de asociación proclamado en el artículo 22 CE quede reservado, ex artículo 81.1 CE, al ámbito material de la Ley Orgánica y por tanto al Estado, al margen de que quepa una regulación del derecho mediante Ley ordinaria estatal o autonómica. Además, esta eventual Ley autonómica deberá respetar las competencias reservadas al Estado por los artículos 149.1.1 y 149.1.8 CE 2.
En consecuencia, el sistema de fuentes de regulación del derecho de asociación ha de vertebrarse mediante una interpretación armónica de los artículos 81.1, 149.1.1 y 149.1.8 CE que otorgan títulos al Estado con las atribuciones de competencias que los Estatutos hacen a las Comunidades Autónomas.
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En el status quaestionis sobre este conjunto de problemas, es posible identificar dos posturas doctrinales extremas:
- a) La primera, que cabría calificar de maximalista desde la perspectiva del Estado, considera que las Comunidades Autónomas tan sólo pueden asumir competencias referidas a los aspectos administrativos de las asociaciones, circunscritas a la ejecución de la legislación del Estado y, todo lo más, a la normación (reglamentaria) de aquellos aspectos puramente organizativos (registros, competencias de órganos, etc.) y de aquellos otros relativos al favorecimiento, impulso o fortalecimiento del hecho asociativo 3.
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- b) La segunda, que denominaremos minimalista, sostiene que el único límite a la intervención autonómica es el derecho de asociación, tal y como aparece declarado en el artículo 22 CE 4. Para justificar su postura, esta tesis tiene que afirmar, en primer lugar, que la reserva de Ley Orgánica no es un título competencial y que las cuestiones de articulación entre la legislación estatal y la legislación autonómica han de resolverse teniendo en cuenta, solamente, los preceptos constitucionales que se ocupan de la distribución de competencias (arts. 148 y 149 CE). Es decir, para esta postura doctrinal, un precepto ordenador del sistema de fuentes -art. 81 CE- carece de relevancia en el ámbito del reparto competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. Además, añaden, aun cuando pudiera aceptarse la relevancia competencial de la reserva de Ley Orgánica, la inexistencia de la misma obliga a considerar como materia reservada a dicha Ley, exclusivamente, el contenido declarado en el artículo 22 CE. Naturalmente, tal afirmación obliga a estos autores a afirmar que respetando el artículo 22 CE, las Comunidades Autónomas estarían respetando, simultáneamente, el desarrollo del derecho de asociación y las condiciones básicas garantizadoras de la igualdad en su ejercicio 5.
Page 19823. La crítica. A nuestro juicio, ninguna de estas dos tesis doctrinales extremas es correcta. La maximalista porque incurre en un «exceso de celo» estatalista que conduce, entre otros resultados, a una interpretación ilimitada del concepto «desarrollo» de un derecho fundamental. La minimalista porque vacía de contenido jurídico sustantivo, sin justificación suficiente, tres preceptos constitucionales (arts. 81.1, 149.1.1 y 149.1.8 CE).
- a) En efecto, la tesis maximalista vacía de contenido la atribución estatutaria y, además, presupone implícitamente una identificación sustancial entre el ámbito material de la Ley Orgánica y la competencia reservada al Estado en materia de asociaciones en virtud del artículo 149.1.1 CE.
- b) Las objeciones a la tesis minimalista no son de menor calado por dos motivos: En primer lugar, porque para admitir el engarce directo de la norma autonómica al texto constitucional, o bien es preciso negar la relevancia competencial de la reserva de Ley Orgánica, o bien hay admitir genéricamente dicha incidencia pero desactivando su eficacia concreta en materia de asociaciones debido a la inexistencia de desarrollo orgánico del derecho. Y, en segundo lugar, porque al igual que ocurre en la visión maximalista del problema, el engarce directo de la norma autonómica al texto constitucional exige considerar que el concepto de desarrollo del derecho (art. 81 CE) coincide con la regulación de las condiciones básicas que garanticen la igualdad en el ejercicio del derecho de asociación (art. 149.1.1 CE). Además, esta tesis no tiene en cuenta las previsiones competenciales del artículo 149.1.8 CE.
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Planteamiento y orden de la exposición. Como puede apreciarse, el núcleo de las discrepancias doctrinales se encuentra en la definición de lo que haya de entenderse por condiciones básicas para garantizar la igualdad de todos los españoles en el ejercicio del derecho de asociación. Ambas posiciones doctrinales identifican este ámbito de regulación con el de desarrollo del derecho. Puede adelantarse ya que, a nuestro juicio -y a juicio del Tribunal Constitucional-tal identificación es incorrecta: El artículo 149.1.1 CE atribuye al Estado competencias normativas más amplias que las que resultan de la reserva de Ley Orgánica (Infra II). Pero, además, así expuesto, a nuestro juicio el planteamiento está desenfocado, porque el título competencial clave del Estado en la materia no se encuentra en ninguno de los preceptos señalados, sino en el artículo 149.1.8 CE que atribuye al Estado competencias sobre las «bases de las obligaciones contractuales». Por tanto, la exclusividad de las competencias autonómicas sobre asociaciones aparece limitada por tres títulos competenciales del Estado: desarrollo del derecho, regulación de las condiciones necesarias para garantizar la igualdad en el ejercicio del derecho Page 1983 y bases de las obligaciones contractuales (Infra III). El Tribunal Constitucional en la sentencia que comentamos, al no tener en cuenta este último título competencial del Estado, atribuye competencias a las Comunidades Autónomas que, a nuestro juicio, deben quedar reservadas al Estado. En particular, el número de personas necesario para constituir una asociación, la capacidad para celebrar el contrato de asociación, y el contenido mínimo de los estatutos sociales, así como las previsiones referentes a su modificación. Al margen, nuestras discrepancias se extienden a lo que deben considerarse condiciones básicas en el sentido del artículo 149.1.1 CE. A nuestro juicio, y en contra de la opinión del Tribunal, el concepto de asociación y la definición del estatuto de asociado debe reservarse al Estado si queremos que quede asegurada la igualdad de todos los ciudadanos en el ejercicio del derecho de asociación. {Infra IV).
Determinar de qué forma la reserva constitucional de la materia «desarrollo del derecho fundamental de asociación» a favor de la Ley Orgánica incide también sobre la distribución de las competencias normativas entre el Estado y las Comunidades Autónomas es problemático, fundamentalmente, por dos motivos:
- a) En primer lugar, porque la relevancia competencial de las reservas de Ley Orgánica previstas por la Constitución es, en. general, discutible. Así, el Tribunal Constitucional afirmó la relevancia competencial de la reserva de Ley Orgánica en la sentencia 5/1981, pero la negó posteriormente en la sentencia 137/1986, en la que el Tribunal parte exclusivamente de las reglas del artículo 149.1 CE para articular las relaciones entre la legislación estatal y la autonómica. Consecuentemente, según la doctrina que se deduce de esta sentencia, la interpretación integradora correcta de ambos preceptos impide al Estado escudarse en el ámbito material de la Ley Orgánica para desbordar los límites que le marcan los artículos 148 y 149 CE que han de funcionar, de esta forma, como una especie de «diques de contención» de la actividad normadora estatal 6.
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- b) En segundo lugar, la fijación del ámbito de la reserva de Ley Orgánica en materia de asociaciones es problemática porque la ausencia de promulgación de una Ley Orgánica sobre el derecho de asociación ha forzado a las Comunidades Autónomas a fijar, hipotéticamente, lo que quedaría englobado -si el legislador lo hubiera normado- bajo la protección orgánica del derecho. En la resolución de esa determinación hipotética caben, prima facie, dos opciones: O bien entender -de forma claramente favorable a las pretensiones autonómicas- que lo orgánico no puede ser más que el contenido regulativo del precepto que reconoce el derecho, o bien entender -de forma favorable al Estado por cuanto que la Ley Orgánica se aprueba en Cortes Generales-, que si el legislador se hubiera puesto a determinar la materia «orgánica» del derecho de asociación, hubiera ampliado (lato sensu) las previsiones del referido precepto constitucional 7.
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