De frontex a la agencia europea de la guardia de fronteras y costas: ¿cambia todo para que todo siga igual? A propósito de la necesidad de mejorar la protección de los derechos fundamentales
| Autor | Carmen Pérez González |
| Páginas | 191-208 |
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Prácticamente desde sus comienzos, la labor de la Agencia Europea para la gestión de la cooperación operativa en las fronteras exteriores de los Es-
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tados miembros (FRONTEx )1 se ha visto severamente cuestionada2. En lo que aquí interesa, ha provocado recelos la ausencia de mecanismos para la adecuada protección de los derechos fundamentales de los migrantes que, en alguna de las operaciones de coordinación para cuyo desarrollo tiene competencias3, eran aprehendidos o interceptados y, en su caso, devueltos a los países de origen o tránsito4.
Desde luego, la creación de FRONTEx envió una señal inequívoca sobre la determinación de la Unión Europea (UE) de fortalecer la cooperación en el ámbito de la lucha contra la inmigración irregular, un objetivo sobre el que ha pivotado desde sus inicios la política común de inmigración5. Esta política, caracterizada en el art. 4.2.j) del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) como una política de naturaleza compartida, ha incorporado a lo largo de décadas diferentes objetivos, plasmados hoy en el art. 79.1 del mismo Tratado6. Sin embargo, es ya más que evidente que la lucha contra la inmigración irregular es, no solo la razón que impulsó a los Estados miem-
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bros a tratar de acercar al entorno comunitario las políticas de inmigración (y asilo)7, sino el objetivo al que la UE y sus Estados miembros han dedicado un mayor esfuerzo político, jurídico y operativo.
En este último plano, el operativo, FRONTEx nace para «mejorar la gestión integrada de las fronteras exteriores de los Estados miembros de la Unión Europea»8. Tanto este mandato, como el propio nombre de la Agencia dejan claro que las fronteras exteriores no son de la UE, sino de sus Estados miembros. De acuerdo con este esquema, recaería —seguiría recayendo en realidad— sobre ellos la responsabilidad de garantizar la tutela de los derechos fundamentales en las fronteras en el marco de unas operaciones que la Agencia estaba únicamente llamada a coordinar9. A pesar de ello, no se han dejado de escuchar voces —desde el Parlamento Europeo, desde la academia y desde la sociedad civil— que reclamaban un mayor y más efectivo control de las actividades de la Agencia en relación con la posible vulneración de derechos fundamentales.
Así las cosas, se han incorporado en estos años algunas salvaguardias con las que se ha tratado de mejorar la protección de los derechos humanos de los migrantes. Así, el ya mencionado Reglamento UE núm. 1168/2011 instauró una estrategia en materia de derechos fundamentales10 que se materializó en la creación de un Foro Consultivo sobre Derechos Fundamentales11, el nombramiento de un Oficial de Derechos Fundamentales12 y la introducción de la posibilidad de que el director ejecutivo de la Agencia interrumpiese o diese por terminadas las misiones de la misma cuando se vulnerasen en su marco derechos fundamentales13.
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Se han instituido, además, algunos procedimientos internos que permiten reportar eventuales violaciones de derechos humanos. Así, el Código de Conducta aprobado por FRONTEx en 2015 para las operaciones conjuntas de retorno que coordina14 establece que cualquier participante en una de esas operaciones que tenga razones para creer que se ha producido una violación del Código o de un derecho fundamental deberá informar de ello a través de los canales apropiados15. Además, cabe destacar la labor llevada a cabo en este sentido por el Foro Consultivo sobre Derechos Fundamentales. De acuerdo con el Tercer Informe Anual, correspondiente a 201516, este órgano inició una serie de intercambios de puntos de vista con representantes de la Agencia sobre la remisión al mismo de información potencialmente relevante en relación con los derechos fundamentales. Esas reuniones tienen como objetivo llegar a un entendimiento común sobre las responsabilidades y retos de la Agencia en este ámbito e incrementar la capacidad del Foro para elaborar recomendaciones. Dichas reuniones continuaron en 201617.
De acuerdo con lo avanzado en la Agenda Europea de Migración en la primavera de 201518, en diciembre de ese mismo año la Comisión Europea lanzó una batería de propuestas tendentes a reforzar la labor de FRONTEx y de los Estados miembros de la Unión Europea (UE) en el ámbito de la lucha contra la inmigración irregular y el control de la frontera exterior19.
Entre estas medidas, destaca la propuesta de creación de una Guardia Europea de Fronteras y Costas (GEFC) y de una Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas (AEGFC). Esta última se crea a partir de la actual FRONTEx y se encarga de gestionar las fronteras exteriores conjuntamente con los Estados miembros20. El propósito de este trabajo es analizar de
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modo sucinto el alcance de las medidas que se incorporan a las mismas con el objeto de hacer eficaz la protección de los derechos individuales que potencialmente podrían estar en riesgo y exigir responsabilidades a la nueva Agencia en el caso de que los mismos sean vulnerados. En particular, el derecho a buscar asilo y el derecho a no ser devuelto a un Estado en el que el individuo corra un grave riesgo de ser sometido a la pena de muerte, a tortura o a otras penas o tratos inhumanos o degradantes21. Debe tenerse en cuenta, en este sentido, que las operaciones coordinadas por FRONTEx tienen lugar en aguas territoriales de los Estados Miembros de la UE (o espacios marítimos adyacentes) también en alta mar o en espacios marítimos sometidos a la jurisdicción de terceros Estados. Los términos del debate sobre las consecuencias de la «extraterritorialización» del control de fronteras son bien conocidos22.
Resulta relevante, desde luego, que el texto adoptado incorpore incorpore un mecanismo administrativo de denuncias relacionadas con posibles violaciones de los derechos fundamentales en el transcurso de las activi-
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dades llevadas a cabo por la nueva Agencia23. A dicho mecanismo tendrán acceso los particulares. Las denuncias se canalizarán a través del Oficial de Derechos Fundamentales24. Se acoge así lo recomendado a FRONTEx por el Parlamento Europeo, el Defensor del Pueblo Europeo25 y una parte importante de la doctrina y de la sociedad civil.
El objetivo de este trabajo, tal y como ya se ha anunciado, es analizar si dicho mecanismo puede considerarse suficientemente garantista a la luz de las obligaciones que incumben a la UE —y por tanto a la nueva Agencia— en materia de protección internacional. Antes de ello, y con el objeto de enmarcar dicho análisis, nos ocuparemos de las propuestas de reforma realizadas por la Comisión Europea en diciembre de 2015. Desde luego, se trata de un análisis provisional26.
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Las propuestas de la Comisión pretendían contribuir al avance en la gestión compartida de las fronteras exteriores27. Se lograría así, en opinión de esta Institución, que «la Unión y sus Estados miembros estén preparados ante situaciones excepcionales en las fronteras exteriores y tengan capacidad para reaccionar de manera efectiva y a tiempo en caso de que estas se planteen»28. Dicho avance descansó sobre la creación de un GEFC, que «traería consigo»29 una AEGFC, de la que nos ocuparemos en el siguiente epígrafe de este trabajo. La GEFC estaría constituida por la AEGFC (que sustituiría a FRONTEx ) y por las autoridades nacionales responsables de la gestión de fronteras.
Se previeron además modificaciones menores de los Reglamentos que establecen la Agencia Europea de Control de Pesca30 y la Agencia Europea de Seguridad Marítima31. Ambas fueron finalmente aprobadas el 14 de septiembre de 2016. Se propuso también la modificación del Código de Fronteras Schengen, con el propósito de reforzar los controles en la frontera exterior32. Finalmente, y para agilizar las expulsiones, se ha propuesto una medida específica: la creación de un documento de viaje europeo para el retorno de los nacionales de terceros países en situación irregular33.
Cabe señalar, por último, que se han lanzado algunas medidas de naturaleza no vinculante, como la Recomendación por la que se adopta la Guía práctica para la implantación y la gestión del Sistema Europeo de v igilancia
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de Fronteras (Guía de EUROSUR)34 o el Octavo informe bianual sobre el funcionamiento del espacio Schengen35.
A. Principales modificaciones contenidas en la propuesta de la Comisión
Tal y como ya se ha señalado aquí, el proyecto de creación de una GEFC se remonta a principios de los años 2000. En cumplimiento de lo solicitado por el Consejo Europeo en el Programa de Estocolmo36, la Comisión Europea elaboró un estudio37 en el que sugería que la implantación final del dicho cuerpo debía producirse en tres fases sucesivas y diferenciadas, que pasarían por la mejora del funcionamiento de FRONTEx y el refuerzo de la cooperación entre los Estados miembros y la UE, la transferencia de poderes ejecutivos a FRONTEx en los puntos críticos y, finalmente, la creación de una nueva Agencia «con plenos poderes ejecutivos y encargada de forma exclusiva y permanente del control de las fronteras exteriores de la Unión»38.
La Agencia propuesta por la Comisión en diciembre del pasado año estaría, en...
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