El fracaso del sistema previsto en la Carta de las Naciones Unidas en materia de mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales
| Autor | Marís de los Ángeles Cano Linares |
| Cargo del Autor | Universidad Rey Juan Carlos |
| Páginas | 23-44 |
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Desde sus orígenes, el marco político y jurídico que estableció la Carta de las Naciones Unidas para hacer frente a las amenazas a la paz y la seguridad internacionales se vio alterado tanto por las dificultades que surgieron a la hora de hacerlo efectivo como por la falta de voluntad política que permitiera al C.S. cumplir de manera plena las funciones para las que fue creado. No obstante, Naciones Unidas y sus Estados miembros no cejaron, en los primeros años, en el empeño de superar estas dificultades y, por ello, se presentaron diversas alternativas que, a la postre, siguieran manteniendo que la Organización era la responsable en materia de paz y seguridad internacionales
Una cuestión crucial para el funcionamiento del sistema establecido, y una de las grandes innovaciones de la Carta, era la constitución de una Fuerza Armada de las Naciones Unidas5, que se alcanzaría mediante la celebración de los convenios especiales a los que se refiere el artículo 43 de la Carta de las Naciones Unidas (C.N.U.). En la primera sesión del Consejo, que tuvo lugar en Londres el 17 de enero de 1946, y en la que se aprobó, con carácter provisional,
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el Reglamento6de este órgano, no se trató esta cuestión. Pero, sin embargo, se abordó con carácter inmediato, a pesar de la actividad que de forma simultánea a su constitución tuvo que emprender el C.S. en el ejercicio de las funciones atribuidas. En efecto, por carta de 19 de enero de 1946 entraba ante el C.S., presentada por Irán, la primera cuestión, en virtud del artículo 35 de la C.N.U. En la segunda sesión, el 25 de enero de 1946, se decidió, a sugerencia del Presidente, retrasar la consideración de los acuerdos especiales, previstos en el artículo 43 de la Carta, hasta la constitución del Comité de Estado Mayor7, que había de estar integrado por los Jefes de Estado Mayor de los Miembros Permanentes del C.S. o sus representantes. Al mismo tiempo, se aprobó el proyecto de directiva por el que se requería a los Miembros Permanentes que procedieran a disponer una primera reunión de aquellos, en Londres, antes del 1 de febrero de 19468.
Una vez constituido el Comité de Estado Mayor, el 4 de febrero de 1946, de acuerdo con la directiva del C.S. de 25 de enero de 1946, de lo que el Presidente del Comité de Estado Mayor informó al Presidente del Consejo por carta con fecha 14 de febrero de 1946 y para poner en marcha el sistema de seguridad colectiva previsto en la Carta, el C.S., adoptó, el 16 de febrero de 1946 una decisión en la que encomendó al Comité de Estado Mayor, como primera tarea, el examen, desde el punto de vista militar, de las disposiciones del artículo 43 de la Carta, para que le sometiera los resultados del estudio y cualquier recomendación al respecto a su debido tiempo.
Transcurrido un año sin haber recibido ningún informe, el 13 de febrero de 1947, el C.S., aprobó una resolución9, en la que invitó al Comité de Estado
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Mayor, a que le presentara en el plazo más breve posible y con carácter de urgente las recomendaciones solicitadas y que le sometiera, antes del 30 de abril de ese año, "las relativas a los principios básicos que debían regir la organización de las fuerzas armadas de las Naciones Unidas".
En esta dirección, por carta de 30 de abril, el Presidente del Comité de Estado Mayor sometió el informe al Consejo, con las recomendaciones adoptadas por unanimidad así como aquellas otras sobre las que no hubo acuerdo entre los miembros. De los 41 artículos, divididos en diez capítulos, sólo se había alcanzado acuerdo sobre veintinueve de ellos, poniendo de manifiesto que primaron, por encima de cualquier otra consideración, las de carácter nacional10.
Al tiempo que comenzó su estudio, el C.S. pidió al Comité de Estado Mayor que continuara su trabajo sin esperar a una decisión sobre todos los puntos sobre los que existía desacuerdo11. Por su parte, el Consejo comenzó el examen del informe el 4 de junio, continuando hasta el 15 de julio de 1947. En ese periodo, adoptó, provisionalmente, las disposiciones que habían sido consensuadas y comenzó la discusión sobre el resto. Llegado al punto relativo a las contribuciones de orden militar de los Miembros Permanentes, no se alcanzó ningún acuerdo ya que mientras que las otras delegaciones querían contribuciones iniciales de los Miembros Permanentes comparables o equivalentes, la U.R.S.S. insistía en la igualdad de "importancia "y de "composición", lo que rechazan las otras delegaciones por reducir necesariamente la contribución de cada Miembro Permanente a los elementos más débiles12. Con ello, no se pasó al examen de los otros artículos.
No obstante, como afirma A. GROSS, aunque el fracaso adoptó la forma de las diferencias respecto al tamaño y composición de las fuerzas, "frustration of the scheme in fact was due to a general and predictable reluctance to
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delegate combat authority to a centralized command"13. En vista del fracaso, fruto de la tensión entre el Este y el Oeste, con predominio absoluto de los aspectos políticos, quedó claro que si fallaba el consenso entre los Grandes Potencias en ese punto tampoco podría alcanzarse respecto a las previsiones del artículo 106 de la Carta14.
Un fracaso que distorsionó, desde el principio y hasta hoy, el difícil equilibrio aceptado en San Francisco. Los Estados sin representación permanente en el C.S. aceptaron la posición privilegiada de los Miembros Permanentes, con el convencimiento, derivado de la reciente experiencia bélica, de que la paz no sería posible sin su concurso. En cierta medida, el procedimiento de votación se correspondía con la especial responsabilidad de los cinco Grandes, ya que ellos serían los principales suministradores de las fuerzas al servicio de la Organización, los máximos contribuyentes de fuerzas, aunque no los únicos. Para ellos, sí había de regir el principio de no utilización de las propias Fuerzas sin consentimiento expreso. Pero la no celebración de los acuerdos previstos en el artículo 43 C.N.U., desequilibró el sistema previsto con un doble efecto perverso. Al ser uno de sus pilares esenciales, el sistema de seguridad colectiva "nacería ineludiblemente cojo", al no poder la Organización, tal y como estaba previsto, ejecutar, por sí misma, las medidas que implicasen el uso de fuerza armada. Éstas dependen de la voluntad de los Estados y se imposibilita la ejecución directa por parte de la Organización (ejecución directa que, por lo demás, nunca estuvo prevista, por imposible, para las medidas contempladas en el artículo 41 de la C.N.U.
Pero además, al no concluirse los acuerdos previstos en el artículo 43 de la Carta, se produce un mayor desequilibrio. Los Miembros Permanentes, que no asumieron su especial responsabilidad, sí hicieron, en cambio, uso de su privilegiada posibilidad de vetar cualquier decisión que no les conviniera. Por ello, el sistema, además de desequilibrado, "entró prácticamente en coma". Un coma que, años después, se demostró no irreversible. Sin embargo, la anomalía inicial perdura y las Naciones Unidas dependen, para la ejecución de las medidas previstas en el artículo 42 de la C.N.U., no sólo de la adopción
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de la decisión sino de la voluntad de suministrar las fuerzas necesarias. En la práctica de la última década del siglo, este tipo de decisiones no serán normalmente aprobadas si previamente algunos Estados no se han manifestado dispuestos a poner sus fuerzas a disposición del C.S.
En este sentido, son significativas las referencias a las ofertas de los Estados en algunas de las resoluciones aprobadas. Como señala A. REMIRO, "son demasiados los miembros que se ofrecen, individualmente o en grupo, sólo a condición de que el Consejo se limite a autorizar su acción, dejándoles las manos libres para moverse entre eslóganes publicitarios. Parece en ocasiones que el propósito fuera poner en evidencia las limitaciones de las Naciones Unidas para justificar la entrada, sin trabas, de organismos regionales, alianzas y coaliciones de fortuna"15.
En definitiva, sin la conclusión de los acuerdos especiales, tan importantes en el plano técnico16, el mecanismo previsto quedaría como letra muerta17, o al menos incompleto18, provocando la imposibilidad jurídica del sistema militar de seguridad colectiva de la Carta de las Naciones Unidas19. Con ello, se cobró conciencia del fallo del presupuesto de base de toda la Carta, es decir, el concierto de los Grandes en el C.S., órgano con la responsabilidad primor-dial en el mantenimiento de la paz y seguridad internacionales. Ahora bien, Esa falta de acuerdo en el ámbito de la paz y de la seguridad internacional no fue absoluta. Como afirmara TUNKIN que "la división del mundo en dos
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sistemas opuestos no paraliza el proceso objetivo de desarrollo de las fuerzas productivas de la sociedad... con el crecimiento de las relaciones económicas se desarrollan también otras relaciones entre los Estados"20.
Pero al no ser el Consejo el único órgano de las Naciones Unidas, y ante la imposibilidad de actuación de éste, los Estados buscaron otras vías para su seguridad. Una de ellas fue el intento de trasladar al órgano plenario, la Asamblea General, las competencias que aquél tenía encomendadas en este ámbito, lo que supuso una alteración del sistema de la Carta por la práctica, con órganos que no se mantuvieron en los límites de su cometido21, máxime cuando el C.S. quedó paralizado por el veto soviético, tras haber...
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