El fortalecimiento institucional de la presidencia del gobierno en materia de administración

AutorLuis Fernando Crespo Montes
Páginas57-73

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Cuando en 1951 asciende Carrero Blanco a rango de Ministro, sin perjuicio del cargo que había ejercido hasta entonces como Subsecretario de la Presidencia, se configuró de rebote un nuevo Departamento ministerial que se constituyó a base de retales preexistentes.

Además de la convencional unidad encargada de las más tradicionales funciones administrativas, la Oficialía Mayor, se juntaban unas cuantas Direcciones Generales que no tenían ningún lazo de unión funcional entre sí: las de los Institutos Geográfico y Catastral y de Estadística, y la de Marruecos y Colonias. Además de una serie de comisiones y juntas que añadían exotismo al Departamento: la Junta Calificadora de Aspirantes a Destinos civiles; la Comisión de Control de Emisiones Radioeléctricas o la Liquidadora de Organismos, entre otras. Por no hablar de una sutil y ahora difícilmente clasificable dependencia del Alto Estado Mayor.

Por eso, cuando a este variopinto panorama se incorpora un nuevo órgano, la Secretaría General Técnica, en las, a pesar de todo, tranquilas y sosegadas aguas de la Presidencia del Gobierno, con unas funciones poco usuales hasta ese momento, nadie se podía imaginar lo que se venía encima.

Se debió pensar que se trataba de una actividad más de poca intensidad y trascendencia -una ocurrencia de un profesor de Derecho Administrativo-, a la que había que dar hospitalario y fraternal cobijo. Enseguida se pudo comprobar que se trataba de algo bien diferente.

a) La Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado

López Rodó había intentado introducir en el Decreto-ley de diciembre de 1956, por el que se creaba la Secretaría General Técnica de la Presidencia del Gobierno, unos mecanismos de supervisión y control que permitieran, de entrada, el fortalecimiento institucional del nuevo órgano en materias relacionadas con la organización y funcionamiento de la Administración Pública. Era la mejor manera de abrirse camino en este mostrenco territorio. Pero no lo consiguió.

Algunos Ministerios (entre ellos, los de Trabajo y Agricultura, cuyos titulares eran falangistas) se opusieron a esta pretensión, amparada sólo en la función coordinadora implícitamente encomendada a la Presidencia del Gobierno. Lo que era una frágil argumentación para un propósito tan osado.

López Rodó no se dio por vencido. Al año siguiente, con motivo de la aprobación de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado, se atribu-

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yeron nuevas competencias muy específicas al Presidente del Gobierno, tales como «proponer, conocer y elaborar cuantas disposiciones se dicten sobre estructura orgánica, métodos de trabajo, procedimiento y personal de la Administración pública, así como velar por su cumplimiento», junto con la de «cuidar de la selección, formación y perfeccionamiento de los funcionarios civiles del Estado no pertenecientes a Cuerpos especiales y, en general, todo lo relativo a su régimen jurídico».

Lo más importante fue que en la propia Ley estas dos facultades eran «delegadas ordinariamente en el Ministro Subsecretario de la Presidencia». Lo que suponía, en principio, que detrás de tan amplias como generosas y estratégicas competencias estaba la Secretaria General Técnica, con López Rodó a la cabeza.

Pero la realidad es que entre este reconocimiento jurídico-formal de la competencia y su ejercicio en la práctica medió bastante tiempo. López Rodó no solía tener prisa o tenía otras prioridades. Y sus colaboradores no sabían -o no querían- entrar en la escena administrativa a través de una función de control o supervisión que necesariamente tenía que molestar a los demás Ministerios, acostumbrados en estas cuestiones a campar a sus anchas.

Eran preceptos que estaban ahí, en una Ley, y de los que sólo había que echar mano cuando fuera conveniente o indispensable. O cuando se tuvieran las ideas muy claras y se estuviera muy seguro del paso que se había de dar.

Como sucedió años después, en abril de 1960, con la convocatoria de las primeras oposiciones conjuntas, firmada por el Ministro Subsecretario de la Presidencia, para cubrir 70 vacantes existentes en los Cuerpos Técnico-administrativos de siete Ministerios. Convocatoria que fue el origen más próximo de la creación legal del Cuerpo Técnico de Administración civil en julio de 1963, y que supuso un fuerte impacto en la Administración civil del Estado. No sólo por la novedad que suponía una convocatoria hecha desde la Presidencia del Gobierno, sino porque la estructura de las oposiciones presentaba notorias innovaciones respecto de las tradicionales pruebas selectivas para ingreso en estos cuerpos ministeriales. En primer lugar, por la orientación de los ejercicios de la oposición y el contenido del temario; y en segundo, por la necesidad de realizar un posterior curso de formación en el Centro de Formación y Perfeccionamiento de Funcionarios de Alcalá de Henares.

La dependencia orgánica de estos funcionarios de la propia Presidencia del Gobierno a partir de 1965, dotó a ésta -al menos teóricamente- de una importante red de contactos e información, dispersa por la mayoría de los Ministerios y por todo el territorio nacional.

Durante el primer decenio fueron seleccionados y formados 522 nuevos tacs, lo que inicialmente suponía un buen conjunto de funcionarios que podían ser un instrumento eficaz para la renovación administrativa que era tan necesaria en algunos Departamentos.

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La mayor parte de ellos fueron destinados a los Ministerios que los solicitaban con más interés, tales como Trabajo, Agricultura, Industria, Obras Públicas, Vivienda y Educación, en los que su presencia sirvió de auténtica masa crítica para introducir cambios y reformas. En cambio, otros no recibieron a funcionario alguno que hubiera salido de las aulas de Alcalá de Henares, como fueron los de Asuntos Exteriores y Justicia. En el Ministerio de Hacienda en principio fueron bien recibidos, pero las funciones que se les atribuyeron, auxiliares por no decir residuales de las que tenían encomendadas los cuerpos de inspección, serían determinantes para que este Departamento no se considerara inicialmente muy atractivo para los tacs de nuevo ingreso. Pocos se arriesgaron a solicitar destino en el Ministerio de Hacienda, lo que pudo ser un importante error táctico desde un punto de vista corporativo.

El destino en la propia Presidencia del Gobierno se empezó a reservar para los números uno de las promociones, lo que era todo un símbolo. Además de los que iban llegando poco a poco por el peculiar sistema de la coptación.

b) El artículo 130 2 de la LPA

Pero López Rodó quiso reforzar aún más el papel preponderante de la Presidencia en materia de organización y funcionamiento de la Administración. Y en la Ley de Procedimiento Administrativo de julio de 1958 introdujo un precepto de trascendental importancia: se exigía la aprobación previa de la Presidencia del Gobierno para todas las disposiciones de carácter general que trataran de estructura orgánica, métodos de trabajo, personal y procedimiento.

Esta aprobación previa no era otra cosa, en definitiva, que un control previo sobre cualquier disposición que afectara a estos cuatro aspectos básicos de la organización y funcionamiento de la Administración.

No se trataba de un nuevo control de legalidad, aunque también pudiera recaer sobre aspectos jurídicos. Pero sin interferir en el monopolio consultivo que sobre la legalidad de la actividad administrativa se ejercía celosamente por la Dirección General de lo Contencioso del Estado, dependiente del Ministerio de Hacienda. Se trataba de valorar un anteproyecto o proyecto de norma desde la perspectiva de su oportunidad o de su adecuación a una política, por otra parte, a veces inexistente y otras muchas veces no explícita, sobre la Administración del Estado. O teniendo como referencia unos difusos principios de organización administrativa que, por supuesto, no figuraban en ninguna disposición de rango legal.

La discrecionalidad para el ejercicio de esta competencia era, pues, amplia. Con ello se trataba (o se trató a partir de un determinado momento) de imponer un requisito formal indispensable para la validez jurídica de una amplia gama de disposiciones de naturaleza reglamentaria. La estrategia de penetración no estaba mal pensada; todo lo contrario.

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La realidad es que durante varios años la exigencia de la aprobación formal por parte de la Presidencia del Gobierno no pasó de ser un trámite preceptivo que figuraba en una Ley, pero que ni los Ministerios cumplían ni aquélla se mostraba excesivamente diligente a la hora de exigir su cumplimiento. Sólo cuando había un especial interés se solicitaba con carácter previo la aprobación y ésta se despachaba normalmente sin mayor problema.

Esta situación de abandono no pasó desapercibida a los tacs que iban llegando a la Secretaría General Técnica de la Presidencia.

Fue a finales de 1967, con motivo de la aprobación de un Decreto que reorganizaba la Administración civil del Estado para reducir el gasto público, cuando la Secretaría General Técnica de la Presidencia tomó plena conciencia del instrumento abandonado y olvidado que tenía en sus manos para intervenir e influir en la estructura orgánica y el funcionamiento de los Ministerios.

Porque en materia de personal hacía más de tres años que la Presidencia del...

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