La participación privada en la formación de planes de ordenación urbana.

AutorJ. Miguel Lobato Gómez.
CargoProfesor de Derecho Administrativo de la Universidad de León.
  1. INTRODUCCION: EL PLANEAMIENTO URBANISTICO

    Para la legislación vigente la figura del Plan se ha convertido en el instrumento básico de la actividad urbanística. La idea de que «el planeamiento es la base necesaria y fundamental de toda ordenación urbanística», que ya aparecía indicada en la Exposición de Motivos de la primitiva Ley del Suelo de 12 de mayo de 1956, es compartida de forma unánime por la doctrina, y por la jurisprudencia del Tribunal Supremo (Ref. ).

    El Plan, que adquiere un preciso carácter normativo (Ref. ), aparece así como el eje en torno al cual gira la disciplina del Urbanismo, como su elemento central y más característico, pues la Ley del Suelo confía a los Planes la tarea de ordenar el territorio, coordinando la función pública del Urbanismo con los derechos de los propietarios de los terrenos afectados. Es decir, por medio de los Planes la Administración Pública desarrolla la parte más importante de las competencias que la Ley le atribuye en materia de ordenación urbanística, y determina el conjunto de posibilidades de actuación de los propietarios del suelo.

    Desde esta perspectiva, se puede afirmar que el recurso al planeamiento dota de un profundo sentido innovador a la Ley del Suelo, pues posibilita la aplicación de sus normas materiales a un territorio concreto y definido, con carácter sumamente flexible. Por eso, el corpus normativo de la legislación urbanística va a estar constituido, en principio y prescindiendo de la legislación autonómica, por la Ley del Suelo (y sus Reglamentos de desarrollo), y por los Planes que se forman y ordenan a partir de dicha Ley, de acuerdo con el sistema de planeamiento y la eficacia que la propia Ley dispone (Ref. ). Es decir, se utiliza una técnica articulada en dos fases, la primera, consistente en fijar legalmente las líneas maestras del sistema, la segunda, consistente en remitir a los Planes la concreción de las mismas para un territorio determinado en razón de sus características, de los problemas específicos que plantea, o del modelo urbanístico elegido, por lo que la Administración goza de un amplio margen de discrecionalidad para trasladar al Plan las determinaciones legales de carácter material, dentro de un marco formal preciso y bien delimitado.

    Por tanto, la importancia del Plan es evidente, pues constituye la clave de todo el sistema de límites, limitaciones y deberes que el Derecho urbanístico establece en torno a la propiedad privada del suelo, aunque la técnica de particularización utilizada, que implica incidir de forma diferente sobre el contenido del derecho de los propietarios del suelo afectado generando situaciones de desigualdad difícilmente comparables con las derivadas de las habituales normas generales y abstractas, constituye aún el reto fundamental de la teoría jurídica del Plan.

  2. LEGITIMACION DE LA PARTICIPACION PRIVADA EN LA FORMACION DEL PLANEAMIENTO

    Como acabamos de ver, el planeamiento es un conjunto de instrumentos apto para delimitar la ordenación urbanística del territorio y, en particular, de las ciudades, y, habida cuenta del carácter genérico de función pública con que está revestido el urbanismo, será habitualmente la Administración a través de sus distintos órganos quien elabore, forme y apruebe los distintos Planes de ordenación. Sin embargo, esta afirmación, que es válida en líneas generales, debe ser sometida a análisis para establecer su verdadero alcance, y ello por dos razones que a nadie escapan. Primero, porque el planeamiento incide de forma clara y rotunda en la configuración del contenido del derecho de propiedad privada sobre el suelo que se encuentra garantizado constitucionalmente (Ref. ), y, por tanto, no debe convertirse en «un penoso obstáculo para el ejercicio de los derechos individuales» o en una «fuente de tremendas desigualdades» (Ref. ).

    Segundo, porque existen intereses generales, colectivos, sociales o, en general, supraindividuales, reconocidos y tutelados por el ordenamiento jurídico, cuya efectividad ha dejado de estar confiada única y exclusivamente a la Administración, y ha pasado a atribuirse directamente, mediante distintos mecanismos jurídicos, a los propios individuos que integran la comunidad (Ref. ). Por ello, teniendo presentes estas dos realidades irrefragables, es necesario buscar los cauces para que la creación de Planes, que constituye el centro neurálgico de la configuración del Urbanismo como función pública, sea compatible con el ejercicio y la tutela de los derechos e intereses particulares a los que hemos aludido.

    Por otra parte, esta necesidad de determinar el alcance que se debe atribuir a la participación privada en la formación del planeamiento, viene corroborada por la propia Ley del Suelo que, a través de su artículo 52, 1, que mantiene la misma redacción que tenía el artículo 40 de la primitiva Ley, posibilita la participación de los particulares en la formación de determinados instrumentos de planeamiento municipal, al disponer: «Las personas privadas podrán formar Planes Municipales, Especiales y Proyectos de Urbanización». Máxime cuando la legislación urbanística no aclara expresamente si esta posibilidad queda circunscrita exclusivamente a la redacción o elaboración material de los Planes a los que hace referencia la citada norma , o si, por el contrario, tiene un ámbito de eficacia más amplio. Más concretamente si las personas privadas tienen derecho a obtener la aprobación de un Plan elaborado y presentado por ellas, si es conforme a la legalidad urbanística, o si solamente tienen derecho a la tramitación del expediente, pudiendo ser denegada por la Administración competente la aprobación definitiva, e incluso inicial o provisional, por razones distintas del incumplimiento de las normas urbanísticas.

    Además, la configuración del urbanismo como función pública no implica necesariamente la exclusión de los particulares, especialmente de los propietarios de suelo afectado por la ordenación urbanística, de toda intervención en el proceso de creación, desarrollo y gestión del planeamiento, pues el artículo 4 de la LS, tras plantear la posibilidad de encomendar la gestión urbanística a la iniciativa privada, dispone que «la gestión pública suscitará, en la medida más amplia posible, la iniciativa privada» y, en particular, que «en la formulación, tramitación y gestión del planeamiento urbanístico, los órganos competentes deberán asegurar la mayor participación de los interesados y en particular los derechos de iniciativa e información por parte de las Corporaciones, Asociaciones y particulares». Es decir, se alude expresamente al papel que debe jugar la iniciativa privada en la actividad urbanística, y aún se encomienda a la Administración la realización de una política urbanística que fomente su participación en la misma. Contexto este en el que deben insertarse las normas de los artículos 52 a 54 de la Ley del Suelo y, en su caso, los correspondientes de la legislación autonómica (Ref. ).

  3. LA CONFIGURACION DEL URBANISMO COMO FUNCION PUBLICA

    Del principio de la configuración del Urbanismo como una función pública (Ref. ) se suele deducir la superación de un sistema, en el cual, la actuación pública, venia a entenderse como un simple conjunto de medidas dirigidas al encauzamiento de unas facultades privadas casi absolutas, que gozaban de sustantividad propia al nacer y desarrollarse partiendo del derecho de propiedad. En este sistema, por tanto, los protagonistas de la tarea urbanística eran los propietarios de suelo que, respetando unas determinaciones públicas mínimas, podían edificar o no, más alto o más bajo, parcelar el suelo, y en definitiva, aprovechar el fundo a su «conveniencia» (Ref. ).

    Este sistema, cuyos rasgos característicos suelen exagerarse bastante, ha dejado paso a otro en el cual la competencia pública juega un papel preponderante. En él, las decisiones básicas en materia urbanistica quedan prácticamente disociadas del contenido del dominio y pasan a ser una atribución del planeamiento. Traspasar suelo rústico a suelo susceptible de aprovechamiento urbanístico, determinar la utilización posible de las parcelas incluidas en el ámbito urbano, fijar la localización de los elementos que definen el entramado urbano (calles, parques y jardines, infraestructura comercial, cultural, social, educativa o sanitaria de carácter básico, destino urbanístico de los fundos, clase y dimensiones de las edificaciones, etc. ), son decisiones que se han separado de la titularidad dominical y han pasado a formar parte de la competencia pública que deberá materializarse en el planeamiento urbanístico y, en su caso, en la gestión del mismo, o en su control, cuando ésta se lleve a efecto por la iniciativa privada. Es decir, la determinación de las posibilidades edificatorias de un fundo no puede hacerse libremente por el dueño del mismo, pues constituye el contenido fundamental de la función pública del urbanismo.

    Admitido el carácter de función pública del urbanismo, parece necesario precisar su verdadero sentido y su alcance, a fin de evitar deducir de este principio una auténtica inversión en el sistema de atribución de facultades para el desarrollo del proceso urbanizador. Es decir, se debe evitar la sustitución de un hipotético modelo en el que todas las facultades para la actuación urbanística corresponden al propietario del suelo con alguna restricción episódica que la ley autoriza a los poderes públicos, por otro inverso, pero con igual estructura, en el cual, los derechos de propiedad funcionan únicamente como un límite ocasional y externo a un omnímodo poder de la Administración para configurar a su arbitrio, la ordenación urbanística.

    En este sentido la Ley del Suelo señala el camino correcto, pues, sólo tras recordar en su Exposición de Motivos que «la propiedad privada ha de ser reconocida y amparada por el poder público», señala la necesidad de «armonizar el ejercicio de sus facultades con los intereses de la colectividad».

    Si...

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