La formacion del ordenamiento urbanistico de la CAM. Principios y objetivos de la legislación vigente

Autor:A. Menéndez/F. Iglesias
Cargo del Autor:Profesores de Derecho Administrativo Universidad Autónoma de Madrid
Páginas:49-73
RESUMEN

I. Introducción. II. Disciplina urbanística. III. Ordenación del territorio. IV. La primera regulación propia de alcance general, en el marco de la legislación estatal.V. La codificación del derecho urbanístico de la cam: significado y alcance de la ley 9/2001. VI. El desarrollo sostenible como principio rector y fin de la ordenación urbanística. VII. La actividad urbanística como función pública:... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introduccin

La Comunidad de Madrid (CAM) tiene atribuida por su Estatuto de Autonomía (Ley Orgánica 3/1983, de 25 de febrero), la plenitud de la función legislativa en materia de ordenación del territorio, urbanismo y vivienda (art. 26.3). Esta fórmula de atribución competencial difiere de la empleada en los estatutos de otras Comunidades (competencia «exclusiva»), pero los resultados prácticos no son distintos, ya que la plenitud de competencia legislativa faculta para regular íntegramente las materias sobre las que se proyecta. En la que aquí nos interesa, la CAM ha sido seguramente una de las que han alcanzado mayor producción normativa en el período de veinte años transcurrido desde su institucionalización. El proceso culmina, por ahora, con la promulgación de la Ley 9/2001, de 5 de julio, que es la primera ley urbanística completa aprobada en la Comunidad, con vocación de «codificar» la regulación de la materia, sin perjuicio de su desarrollo reglamentario, que todavía no se ha producido. Pese a tal pretensión codificadora, llama la atención que se haya excluido de su ámbito la ordenación del territorio, en contraste con su predecesora, la Ley 9/1995, que, sin abordar una regulación completa de ambas materias, en cuanto presuponía la vigencia del Texto Refundido estatal de 1992, las integraba en una concepción unitaria del «gobierno del territorio», que ahora parece haberse perdido.

Para entender el significado y alcance de la nueva Ley tie-Page 50ne interés hacer una referencia, aunque sea sucinta, a los precedentes normativos, obteniendo así una visión de conjunto de la evolución legislativa en la materia3. Nos limitaremos a la reseña de las líneas de actuación más importantes y las disposiciones más significativas.

II Disciplina urbanstica

La Ley 4/1984, de 18 de febrero, de medidas de disciplina urbanística, representa la primera iniciativa de envergadura adoptada en el ámbito de la CAM para atender, «dentro del marco normativo estatal vigente» (a la sazón el TRLS de 1976) «a una serie de problemas planteados en nuestra realidad urbanística cuya trascendencia y gravedad no admite demora» (E. de M. I). Se trataba, pues, de hacer frente a una situación de indisciplina, perfeccionando los instrumentos de protección de la legalidad urbanística regulados en la normativa estatal y añadiendo «un conjunto de nuevas medidas cuya necesidad viene postulada por la experiencia urbanística en los últimos años en el ámbito territorial de la Comunidad de Madrid». Entre ellas fuguraba la facultad de ordenar la retirada de los materiales y maquinaria utilizados en los obras ilegales para hacer efectiva su suspensión, que, posteriormente, ha pasado a formar parte del acervo común de la legislación urbanística autonómica. La Ley iba más allá de lo que indica su denominación, ya quePage 51 regulaba otras cuestiones ajenas a la disciplina urbanística, como la ejecución de las actuaciones de iniciativa privada en suelo urbanizable y las actuaciones en SNU. Esta Ley ha estado vigente hasta su derogación por la Ley 9/2001. Su artículo 26.3, que facultaba al Consejero para suspender obras ilegales en caso de inactividad del Alcalde, fue declarado inconstitucional, por contrario a la autonomía local, por la STC 46/1992, de 2 de abril. Sin embargo, con la orientación actual de la jurisprudencial constitucional esa declaración seguramente no se hubiera producido4.

En la misma línea de reacción frente a actuaciones ilegales se sitúa la Ley 9/1985, de 4 de diciembre, para el tratamiento de actuaciones urbanísticas ilegales. Su finalidad era elaborar un catálogo de urbanizaciones ilegales, procurando su regularización. Promulgada con una vigencia de dos años, fue prorrogada en 1987.Page 52

III Ordenacin del territorio

Esta fue la segunda gran línea de actuación, simultánea a la anterior y plasmada en la Ley 10/1984, de 30 de mayo, de ordenación territorial. A través de ella se quiso implantar un esquema de ordenación supramunicipal más rico que el previsto en el TRLS 76 (centrado en la figura de los Planes Directores Territoriales de Coordinación), articulado en torno a tres tipos de instrumentos: las Directrices de Ordenación Territorial, los Programas Coordinados de Actuación (para coordinar inversiones) y los Planes de Ordenación del Medio Físico, con los que se pretendía reforzar la protección de la naturaleza con una visión más amplia que la representada por los Planes Especiales de protección de la legislación estatal de régimen del suelo. Sin embargo, los objetivos de la Ley quedaron en buena parte frustrados al fallar la pieza clave de las Directrices, que no llegaron a ser aprobadas.

IV La primera regulacin propia de alcance general, en el marco de la legislacin estatal

En paralelo con las iniciativas adoptadas por diversas Comunidades Autónomas (País Vasco, Navarra, Cataluña) y coincidiendo con la tramitación y promulgación de la Ley estatal 8/1990, de reforma del régimen urbanístico y valoraciones del suelo, la CAM publicó, en febrero de 1989, un Libro Blanco sobre medidas de política de suelo, en el que se hacía un diagnóstico de los problemas existentes y se proponían reformas normativas y de gestión. La finalidad de este documento era sentar las bases para una iniciativa legislativa de gran alcance, mediante la que se desplegaría en plenitud la competencia legislativa autonómica en materia de urbanismo, si bien condicionada por la legislación estatal a punto de ser renovada. Vicisitudes diversas determinaron que la iniciativa tardaraPage 53 varios años en alcanzar su culminación, lo que se produjo con la aprobación de la Ley 9/1995, de 28 de marzo, de Medidas de Política Territorial, Suelo y Urbanismo.

Pese a su denominación, que parece limitarla a la adopción de una serie de «medidas» concretas, la Ley tenía la pretensión de establecer un marco normativo estable, aunque limitado a determinadas materias, siendo aplicable en todo lo demás la legislación estatal (TR 92), con el triple carácter (básico, de aplicación plena y supletorio) que tanto la Ley 8/1990 como el TR 92 atribuyeron a sus preceptos. El Preámbulo explica el significado de la Ley en los siguientes términos: «Esta Ley pretende definir en el contexto generado por la renovación parcial de 1990 y la actualización total de 1992 de la legislación estatal y en ejercicio de la competencia legislativa plena que, en la materia goza la Comunidad Autónoma, el marco específico y necesario de la política territorial y urbanística que las circunstancias y las peculiaridades de la región madrileña demandan. Por esta razón, es decir, por su propósito acotado y no por un carácter meramente coyuntural de sus determinaciones, es una Ley de Medidas, como explicita claramente su artículo primero».

El propio Preámbulo explica con bastante detalle su concepción del «gobierno del territorio», que la Ley quiere facilitar y que «se articula sobre dos piezas, estrechamente relacionadas entre sí: la planificación propiamente regional y la actividad urbanística directa y propia de la Comunidad». Esta última se vincula directamente a la primera, lo que supone, «prima facie», que la actividad urbanística directa de la CAM se encuadra en los instrumentos de la ordenación del territorio y no en los urbanísticos municipales. De ahí la importancia de la regulación que la Ley dedica a las «actuaciones de interés regional» (zonas de interés regional y proyectos de alcance regional), a través de las cuales se instrumenta la actividad urbanística directa y propia de la CAM, que tiene así sus propios cauces, al margen delPage 54 planeamiento urbanístico o superponiéndose a él. En la práctica, sin embargo, no se ha producido tal disociación, pudiendo afirmarse que, en general, la actividad urbanística de la CAM se ha instrumentado en el marco del planeamiento urbanístico, lo que, sin duda, era más coherente con el principio de concertación en la gestión de los intereses públicos con relevancia territorial, al que la Ley dedica todo un Título (el II).

La Ley regula con bastante detalle la ordenación del territorio y sus instrumentos, manteniendo la trilogía de la Ley de 1984 pero con otras denominaciones (Plan Regional de Estrategia Territorial, Programas Coordinados de la Acción Territorial y Planes de Ordenación del Medio Natural y Rural). Esta regulación, así como la de las actuaciones de interés regional antes mencionada, se mantiene en vigor tras la promulgación de la Ley 9/2001, que, como ya hemos señalado, ha dejado fuera de su ámbito la ordenación del territorio. No obstante, su virtualidad se ha visto muy limitada al no haberse aprobado todavía el Plan regional, como tampoco lo fueron las Directrices bajo la vigencia de la Ley de 1984.

En materia urbanística, hay que destacar los siguientes aspectos: a) la completa regulación del SNU y, en concreto, de la calificación urbanística, como técnica de control por la CAM de las actividades en esa clase de suelo; b) la regulación de la revisión y modificación del planeamiento, en términos que prefiguran la distinción entre ordenación estructurante y pormenorizada que trazará con nitidez la Ley 9/2001; c) la determinación del alcance de las facultades de control de la CAM en la fase de aprobación definitiva, siguiendo la doctrina jurisprudencial y con el loable propósito de evitar, mediante la objetivación de ese control, los numerosos conflictos que se producen en la práctica; d) la regulación de los convenios urbanísticos, siguiendo la pauta de la Ley foral 10/1994, de 4 de julio; e)...

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