La forma de gobierno en la constitución de Bayona
| Autor | Ignacio Fernández Sarasola |
| Cargo | Profesor Titular de Derecho Constitucional |
- El presente estudio es el resultado de la ponencia inaugural presentada en la jornada sobre "El reinado de José Bonaparte. Nuevas perspectivas sobre la historia de las instituciones", Casa de Velázquez, Madrid, 21 de mayo de 2007, organizada por Jean Baptiste Busaall e Ignacio Fernández Sarasola, si bien he de señalar en justicia que el profesor Busaall fue tanto el autor de la idea, como el encargado de toda la gestión organizativa.
Ignacio Fernández Sarasola: Profesor Titular de Derecho Constitucional, Secretario del Seminario de Historia Constitucional "Martínez Marina" y de la revista "Historia Constitucional", Director de la Biblioteca Virtual "Francisco Martínez Marina" e Investigador Titular del Instituto Feijoo de Estudios del Siglo XVIII. Se ha especializado en la historia constitucional, sobre la que ha publicado más de 60 textos. Entre sus más recientes publicaciones destacan Jovellanos. Escritos Políticos, KRK-Instituto Feijoo de Estudios del Siglo XVIII, Oviedo, 2006; La Constitución de Bayona (1808), Iustel, Madrid, 2007 y Los partidos políticos en el pensamiento español. De la Ilustración a nuestros días, Marcial Pons, Madrid, 2008 (en prensa)
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Entre los años 2008 y 2012 se avecinan numerosas efemérides que, a buen seguro, se van conmemorar con el relieve que merecen: el inicio de la guerra de la Independencia, la reunión de las Cortes de Cádiz, o la aprobación de la Constitución de 1812 son los ejemplos más significativos. En esta vorágine de eventos, a buen seguro que uno resulta preterido: el reinado de José Bonaparte y la aprobación de la Constitución de Bayona1.
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Las causas de esta discriminación histórica resultan tan obvias que apenas merecen señalarse. Todavía a día de hoy es frecuente mencionar a la Constitución de 1812 como la primera Constitución española, y se sigue viendo en el Estatuto de 1808 un texto extranjero, impuesto, sostenido apenas por los "famosos traidores"2 y, por si fuera poco, sin apenas eficacia y con escasa -cuando no nula- influencia en el constitucionalismo español posterior. Estos argumentos no son propiamente científicos, por lo que no justifican la exclusión a la que el texto napoleónico se ve tan a menudo sometido. El origen foráneo de la Constitución o su carácter otorgado no le privan de su naturaleza constitucional -so pena de entender que tampoco son constituciones las surgidas en Francia y Alemania como reacción al proceso revolucionario francés-. Además, a pesar de que el texto provenga de Bonaparte, contó con la participación de españoles en varias fases de su elaboración. Y que los afrancesados eran también patriotas -aunque irrelevante en términos científicos para justificar o no el carácter constitucional del Estatuto- es algo que ya no se discute3. Por lo que se refiere a la escasa aplicación y la poca influencia en el constitucionalismo posterior, lo cierto es que tampoco son argumentos suficientes para excluir a la Constitución de Bayona. Preguntémonos si no por la influencia o la aplicación de la Constitución no nata de 1856, siempre incluida en los estudios de historia constitucional española.
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Por otra parte, resulta curioso que hoy se niegue el carácter constitucional al texto de Bayona, cuando incluso los "patriotas" (según terminología al uso) entre 1808 y 1823 se referían a él siempre como "Constitución"4. Una cosa es que lo rechazasen por su carácter impuesto o por ello ilegítimo, y otra que negasen que tuviese naturaleza constitucional.
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Por todo lo expuesto, considero necesario recuperar la memoria de este texto constitucional, y del reinado de José I, que pudo haber sido una alternativa al gobierno tan poco liberal de Fernando VII. Con ello no quiero decir que haya que restar protagonismo a otros eventos, muy en especial a la Constitución de Cádiz, pero conviene aprovechar la circunstancia del bicentenario no sólo para dejar claro que ésta no fue la primera Constitución española, sino también para repartir esfuerzos. Que la Constitución del 12 fue una de las más importantes de España - muy a diferencia de la de Bayona- no puede engendrar duda alguna, pero quizás sea también el momento de que se vean otras alternativas, compensando de alguna manera la tendencia de ciertos investigadores -cada vez más frecuentes en determinados sectores académicos- que han convertido Cádiz en su obsesión y su único objeto de interés, tratando de descubrir en balde océanos con presuntas "nuevas perspectivas".
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En este breve estudio abordaré en exclusiva un aspecto de la Constitución de Bayona, cual es la forma de gobierno que encerraba. Por tal motivo, creo que resulta conveniente empezar definiendo qué se va a entender aquí por tal.
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En términos político-constitucionales, está comúnmente aceptado que este concepto hace referencia al modo en que se distribuye la función de gobierno o dirección política del Estado entre los diversos órganos constitucionales5. De resultas, la forma de gobierno excluye de su caracterización a los órganos jurisdiccionales, encargados de aplicar el Derecho y, por tanto, ajenos a la función política. Algo a lo que no escapa el objeto de estudio, la Constitución de Bayona, puesto que, precisamente una de sus notas características residió en el intento de liquidar con la confusión entre los cometidos contenciosos y gubernativos de los tribunales españoles, confinándolos a solo la primera de estas actividades.
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A diferencia de la Constitución de Cádiz, cuyo artículo 14 proclamaba que "el Gobierno de la Nación española es una Monarquía moderada hereditaria", la Constitución de Bayona carecía de disposiciones relativas a la forma de gobierno que pretendía instaurar. En el seno de la Junta de Bayona apenas un diputado, Juan Soler, solicitó que se declarase en el art. 1 del texto que "La España es una Monarquía Constitucional arreglada por la ley"6. En esos momentos, tal expresión sólo significaba que el gobierno se caracterizaba por la existencia de una Monarquía limitada a través de la presencia de una Constitución, y cuya actuación vendría determinada por la ley, instaurándose así un "gobierno de leyes", en vez de un "gobierno de hombres". Dicho en otros términos, el artículo que proponía el vocal Soler pretendía sólo definir una Monarquía sub lege, antitesis de la Monarquía absoluta que habían conocido los españoles en las últimas décadas.
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En términos modernos, la definición del gobierno de la Constitución de Bayona como "Monarquía Constitucional" es igualmente satisfactorio, si como tal entendemos -como hace hoy la teoría político-constitucional- aquella en la que el Rey ve limitado su poder por una Constitución, pero conservando importantes parcelas de dirección política que lo siguen convirtiendo en el principal órgano de decisión del Estado7, muy a diferencia de lo que sucede en una Monarquía Parlamentaria (en la que el Rey apenas posee cometidos formales) o en una Monarquía Nacional o Asamblearia (en la que el Rey se ha convertido apenas en un ejecutor de la voluntad parlamentaria)8.
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La Monarquía Constitucional que instaura el texto de Bayona responde a un modelo imperial, de talante claramente autocrático, en el que el Rey se convierte en el órgano político más relevante del Estado. En realidad, la Constitución de Bayona contiene tres niveles en su articulado: el núcleo está construido sobre el molde de la Constitución francesa del año VIII, según la redacción dada por el Senado Consulto del año XII; un nivel sucesivo lo integran aquellos artículos extraídos de las Constituciones otorgadas por Napoleón (Nápoles, Westfalia, Holanda o el Gran Ducado de Varsovia) que, si bien es cierto que siguen el patrón imperial, contienen algunos artículos específicos (por ejemplo en relación con la religión, el tratamiento de ciertos derechos o las menores competencias del Parlamento); finalmente, puede hablarse de un círculo "nacional", formado por los artículos en cuya elaboración influyeron tanto los funcionarios que informaron sobre el primer proyecto constitucional, como los vocales de la Junta de Bayona9.
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Precisamente en la Junta de Bayona pueden percibirse distintas posturas en torno a cuál debía ser la forma de gobierno más adecuada para España10. Un grupo mayoritario de diputados se mostraron conformes con el modelo propuesto por Napoleón, postulándose, por tanto, a favor de una Monarquía fuerte, en la que todos los demás órganos -incluidas las Cortes- no fuesen más que apoyos e instrumentos de consulta del Rey. Formaban este sector diputados adscritos al despotismo ilustrado, como Azanza y Urquijo, y los más partidarios de un poder absoluto, como Ettenhard y Salinas. Pero existía también un sector proclive, ante todo, a que el Rey compartiera más poder con las Cortes. Aunque existían déspotas ilustrados también en este grupo destaca ante todo la presencia de un pequeño sector de corte más anglófilo, cuyo destacado representante fue Luis Marcelino Pereyra. Poniendo a Inglaterra como modelo, Pereyra deseaba sustancialmente un modelo de equilibrio constitucional. Igualmente, destaca en este sector la presencia de Vicente Alcalá Galiano, al que se ha visto como uno de los más cualificados representantes de la "ilustración liberal" española11.
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Cuál fue la forma de gobierno que a la postre estableció -aun de modo implícito- la Constitución de Bayona y hasta qué punto estos diversos sectores de la Junta tuvieron alguna influencia en el resultado final es a lo que dedicaré las páginas siguientes. Me centraré en el análisis de los tres órganos esenciales en la calificación de la forma de gobierno (Rey, ministros y Cortes) aunque...
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