Fiscalización de las Normas Jurídicas

Autor:García Cuadrado, Antonio Mª
Cargo del Autor:Profesor Titular de Derecho constitucional
Páginas:293-304
RESUMEN

2.1 Fiscalización de las leyes, disposiciones y actos con fuerza de ley - 2.2 Fiscalización de las otras fuentes del Derecho

 
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Una de las principales garantías de todo Estado de Derecho es que cualquier decisión de los poderes públicos pueda ser fiscalizada jurisdiccionalmente. Y aunque todavía hoy se discute sobre si existe algún tipo de decisión política exenta de todo control, no debe dudarse que mientras sigan manteniéndose zonas exentas de fiscalización la Constitución no habrá alcanzado su plena normatividad.

Esto quiere decir que si un gobernante cualquiera sabe que en el ejercicio de determinadas potestades que la Constitución o las leyes le atribuyen no será posible ningún tipo de control jurisdiccional sobre ellas, las normas jurídicas que otorgan y disciplinan el ejercicio de tales potestades, sean de rango constitucional o legal, carecerán de valor jurídico real; a lo sumo tendrán un valor puramente moral para el gobernante.

Y naturalmente, entre las decisiones de los órganos públicos que deben sujetarse a control ocupan un lugar destacadísimo las normas jurídicas, puesto que ellas se integran en el ordenamiento innovándolo de algún modo y proyectando sus efectos sobre los ciudadanos y sobre futuras actuaciones de los mismos u otros órganos públicos.

Sin embargo la fiscalización jurisdiccional, sea por obra del Tribunal Constitucional o de los tribunales ordinarios, no significa que desaparezca o se anule la facultad de los poderes públicos de ejercer libremente sus funciones, lo que podríamos llamar la "discrecionalidad política". Por eso, cuando se fiscalizan jurisdiccionalmente ciertas normas, como los decretos-leyes o los actos constitucionales sólo algunos aspectos de la decisión política que formalizan son fiscalizables (los elementos "reglados", es decir, procedimental o sustancialmente sujetos a normas jurídicas). Nunca a la oportunidad o conveniencia política de la decisión que se adopta legítimamente dentro de los cauces constitucionales y legales establecidos.

Así, el real decreto de disolución de las Cortes Generales podrá ser, de acuerdo con el art. 26.3 de la Ley del Gobierno objeto de recurso contencioso-administrativo, pero sólo cabrá alegarse en él haberse dictado el real decreto sin respetar los requisitos es-

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tablecidos en los artículos correspondientes de la Constitución y, en todo caso, de la Ley Orgánica de Régimen Electoral General. Igualmente podrá fiscalizarse y en su caso declarar nulo el real decreto que, a propuesta del Congreso, nombra miembro del Tribunal Constitucional a quien no reúna los requisitos del art. 159.2 CE pero exclusivamente por no ajustarse a ellos y no por ninguna otra razón de conveniencia, oportunidad u opinión política.

La fiscalización de las normas jurídicas corresponde en exclusiva a los diferentes órganos jurisdiccionales, si bien dependiendo del tipo de norma o disposición de que se trate el control de constitucionalidad (o en su caso de legalidad) lo realiza un órgano u otro y siguiendo procedimientos sustancialmente distintos. Hay pues que comenzar por distinguir entre la fiscalización de las normas y disposiciones con rango o fuerza de ley y el resto de las fuentes del Derecho.

2. 1 Fiscalización de las Leyes, disposiciones y actos con fuerza de Ley

Como anteriormente se señaló, en España se ha optado por un sistema concentrado de justicia constitucional, puesto que el monopolio del control de constitucionalidad de las leyes y normas con rango de ley queda reservado en exclusiva al Tribunal Constitucional, si bien, como vimos, se han aceptado algunas peculiaridades del sistema difuso que después se expondrán más detalladamente.

Tres aspectos conviene analizar a este respecto: la determinación taxativa de cuáles son las normas y disposiciones que se consideran con rango o fuerza de ley, el parámetro o parámetros de enjuiciamiento conforme a los cuales han de ser enjuiciadas tales normas o disposiciones y finalmente las principales vías o procedimientos mediante los que tal control se puede producir.

A. La Constitución no ha enumerado de forma exhaustiva cuáles son las normas y disposiciones que podrán ser objeto de fiscalización por el Tribunal Constitucional, pero sí lo ha hecho la Ley Orgánica que regula dicho Alto Tribunal (LO 2/1979, de 3 de octubre). De acuerdo con el art. 27.2 de la misma "son susceptibles de declaración de inconstitucionalidad [se entiende por ese Tribunal]: a) Los estatutos de autonomía y las demás leyes orgánicas. b) Las demás leyes, disposiciones normativas y actos del Estado con fuerza de ley. En el caso de los decretos legislativos, la competencia del Tribunal se entiende sin perjuicio de lo previsto en el número 6 del artículo 82 de la Constitución. c) Los tratados internacionales. d) Los reglamentos de las cámaras y de las Cortes Generales. e) Las leyes, actos y disposiciones normativas con fuerza de ley de las Comunidades Autónomas, con la misma salvedad formulada en el apartado b) con respecto a la delegación legislativa. f) Los reglamentos de las asambleas legislativas de las Comunidades Autónomas." Ha sido la propia jurisprudencia del Tribunal Constitucional la que ha

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terminado de aclarar el alcance de este precepto. En definitiva, podemos decir que la fiscalización que ahora analizamos puede tener por objeto los siguientes tipos de disposiciones jurídicas:

  1. ) Todas las leyes, estatales o autonómicas cualquiera que sea su forma y denominación463. Por lo tanto cabe incluir aquí:

    1. Los estatutos de autonomía, las demás leyes orgánicas y las leyes ordinarias. Por tanto entrarían aquí lo mismo las leyes que aprueban normas como las leyes que aprueban actos constitucionales, tales como las previstas en los artículos 57.5, 141.1 ó 144 CE; y por supuesto cualquier ley que contenga un acto material-mente administrativo, como una expropiación singular, por ejemplo.

    2. Cualquier otro tipo de ley de las mencionadas por la Constitución, como las leyes de bases o de delegación, las leyes marco, de transferencia, básicas, armonizadoras, de comisión, etc.

    3. Las leyes que aprueben las asambleas parlamentarias de las Comunidades Autónomas, cualquiera que sea su tipo o denominación.

    4. Ha de suponerse que, también, las leyes de reforma constitucional, incluso aunque se aprueben sin el nombre de "ley", como sucedió en la reforma de 1992464. Y ello pese al silencio de la LOTC al respecto465.

  2. ) Las llamadas "disposiciones normativas con rango de ley", es decir:

    1. Los decretos-leyes estatales y, si llegaran a darse, también los autonómicos466.

    2. Los decretos legislativos, tanto estatales como autonómicos, pero con las matizaciones siguientes. Es posible y hasta relativamente frecuente que el Gobierno se extralimite en el uso de la autorización recibida de las Cortes, por ejemplo, apartándose de las directrices de la ley de bases o aprovechando la refundición de

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    unas leyes para alterar algún aspecto de las mismas sin que la ley de delegación lo autorizase. En tales casos cabría defender que en todo aquello en que el decreto legislativo se ha excedido (conocido con el nombre de ultra vires) la norma pierde rango de ley quedándose en un simple reglamento467, y por tanto puede ser fiscalizada por los jueces y tribunales ordinarios, que se encuentran sometidos al imperio de la ley y normas con rango de ley pero no al reglamento.

    Sin embargo no está claro que el ultra vires se convierta en norma reglamentaria. Más bien podría pensarse que es pura y simplemente una norma nula de pleno derecho por inconstitucional y que tal inconstitucionalidad sólo podría ser apreciada por el Tribunal Constitucional. En todo caso, con la interpretación que éste ha dado al art. 82.6 CE ("Sin perjuicio de la competencia propia de los tribunales, las leyes de delegación podrán establecer fórmulas adicionales de control") se dejado claro que "el control de los excesos de la delegación legislativa corresponde no sólo al Tribunal Constitucional, sino también a la jurisdicción ordinaria"468.

  3. ) Los tratados internacionales, si bien ha de tenerse en cuenta que, como convenio que son entre Estados, lo que se fiscaliza es su valor en cuanto norma de Derecho interno. Si fuera, pues, declarado inconstitucional no por ello el tratado es nulo en sí mismo (el Gobierno español tendría que negociar ante los otros Estados firmantes su denuncia o bien la reforma del tratado; incluso podría promover la reforma de la Constitución). Pero como norma interna quedaría "expulsada del ordenamiento" en cuanto fuera declarada inconstitucional. Por supuesto que dentro del concepto de tratado cabe incluir los tres tipos que la Constitución menciona (arts. 93 y 94) sin ninguna excepción.

  4. ) Los reglamentos parlamentarios, tanto de orden estatal (Reglamento del Congreso, Reglamento del Senado, Reglamento de las Cortes Generales), como de orden autonómico. Pero, además, han sido equiparados por el Tribunal Constitucional otro tipo de normas y decisiones de origen parlamentario, tales como las normas interpretativas o supletorias de los reglamentos parlamentarios que dictan

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    en ocasiones los Presidentes de las cámaras469 y el Estatuto del Personal al servicio de las cámaras470.

  5. ) Los "actos con fuerza de ley", tanto del Estado como de las Comunidades autónomas. La determinación en concreto de cuáles sean tales actos es extremadamente difícil. En todo caso, podrían entrar aquí, por ejemplo, la resolución del Congreso declarando el estado de sitio, el real decreto de declaración (o de prórroga o de levantamiento) del estado de excepción y, más discutiblemente, el real decreto de declaración (o de prórroga o de levantamiento) del estado de alarma. Igualmente podrían ser actos de este tipo otros reales decretos que contienen actos constitucionales, por ejemplo...

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