Fiscalidad y medioambiente: estado de la cuestión (I)

Autor:Alberto Muñoz Villareal
Cargo:Socio de Muñoz Arribas Abogados, S.L.P.
Páginas:63-80
RESUMEN

El presente trabajo tiene por objeto analizar los tributos de intervención económica como instrumentos económicos en la gestión ambiental, entendido esto como el empleo del tributo para fines distintos del recaudatorio, la imposición medioambiental y su intensificación con finalidad de intervenir.

 
ÍNDICE
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I Introducción

En las sociedades avanzadas una de sus principales características es la importancia y prioridad asignada a las cuestiones medioambientales. Esta prioridad ha puesto en primera línea de debate el uso de instrumentos económicos de regulación como parte de las políticas medioambientales y, como una categoría destacada dentro de ellos, el diseño y aplicación de nuevas figuras impositivas con dicha finalidad.

Ante esta realidad expuesta de preocupación social por el medio ambiente, los poderes públicos responden habilitando las soluciones más adecuadas para la consecución de esta finalidad. De entre todas las posibilidades que se ofrecen, la de usar instrumentos fiscales para conseguir dirigir las conductas de los agentes económicos hacia el respeto al medio ambiente es una de las que está siendo en la actualidad objeto de un intenso análisis y debate.

Para la consecución de fines ambientales la fiscalidad ambiental puede ser un instrumento muy poderoso en manos de los poderes públicos. Esta materia ha sido tratada con interés por el derecho, en cuanto la fiscalidad ambiental sea conciliable con los principios y conceptos jurídico- tributarios, con la articulación competencial de los Estados, y con las exigencias derivadas de acuerdos internacionales.

Ante esto, debemos saber que la utilización del sistema tributario para la protección del medio ambiente se enfrenta a los problemas de la extrafiscalidad, cuestión siempre muy debatida. Y es que, la estructuración de una figura tributaria con fines no fiscales acarrea diversas dificultades, tanto en relación a su finalidad, como también en relación con otros aspectos más profundos, como es la posible oposición al principio de la capacidad económica.

Después de este primer acercamiento general al uso de instrumentos económicos en la gestión ambiental podemos concretar cual es el significado de esta categoría, su función y exponer algunos ejemplos de estos instrumentos.

Los instrumentos económicos son aquellos que modifican los precios relativos de los bienes y servicios que se observan en el mercado. Una particularidad

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básica de los instrumentos económicos es que permiten que los agentes tengan la libertad de elegir entre diversas opciones, la alternativa más ventajosa para ellos.

Algunos de los instrumentos económicos que se vienen empleando son los siguientes:

- Tasas por emisión de contaminantes. Se les cobra a las empresas una cuota por unidad de descarga de contaminantes en el ambiente con el fin de que éstas traten sus efluentes y de esta manera reducir la contaminación. Se aplica en Francia, Holanda y Alemania.

- Derechos negociables de emisión. La agencia ambiental fija la carga máxima de contaminantes que puede recibir el medio ambiente. La carga máxima se divide en derechos de emisión que son vendibles y transferibles tal cual fueran títulos o valores negociables. Se aplica en Estados Unidos y en la Unión Europea.

- Tasas por uso. El cobro recae sobre los usuarios de los recursos naturales con el fin de cubrir el costo del manejo del ambiente, reducir el consumo y motivar la conservación. Es el caso del impuesto a los combustibles, a las explotaciones forestales y de bosques naturales. Por uso de agua se aplican tasas en Francia, Australia, Nueva Zelanda y Chile, por explotación de la biodiversidad en Costa Rica y por los servicios que presta la protección de cuencas en Brasil e Indonesia.

- Fondo de garantía ambiental. Los proyectos mineros, forestales y de infraestructura pagan una cuota para asegurar que al final repararán los posibles daños ambientales. Este fondo de garantía se aplica en Indonesia y Malasia.

- Impuestos verdes y diferenciales. En Suecia, Finlandia y Dinamarca se proyecta reemplazar impuestos tradicionales por impuestos al consumo y contaminación del ambiente; que paguen más los usos y productos que deterioran el ambiente y se subsidien parcialmente los que son conservacionistas.

- Incentivos económicos internacionales. Se utilizan para financiar la eliminación de los gases que afectan la capa de ozono y para programas de conservación ambiental con beneficios globales.

La utilización de los recursos naturales, lleva en muchas ocasiones un perjuicio para éstos que no se contabiliza en el precio del producto o actividad

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ofertada, en cuyo proceso de fabricación o preparación ha tenido un lugar preferente la utilización del recurso. El agente productivo «externaliza», así, un coste del que hace deudor a toda la sociedad. Los poderes públicos, por la vía de los instrumentos económicos, y entre ellos los tributos, pueden ayudar a «internalizar» este coste, obligando al agente a qué configure, así, un producto con un precio real en el que se comprenda la degradación ambiental producida. De todo ello se beneficiaría, precisamente, el recurso natural pues sólo las utilizaciones realmente productivas pagarían el coste correspondiente por su utilización, no pudiendo hacerlo el resto, lo que llevaría, obviamente, a una preservación del recurso, que sólo sería utilizado en supuestos de competitividad económica y no en el resto.

Este diseño teórico, postulado en origen por ciertos economistas ha sido seguido por los políticos que al notar la comprensión favorable de los ciudadanos, en principio, a estas cuestiones ambientales, y a sus manifestaciones económicas también, han propiciado su introducción en distintos países.

La aceptación generalizada, por otra parte, de principios económicos puramente ambientales, simplificados en la conocida fórmula «quien contamina paga», camina, en el fondo, y desde la perspectiva económica a convencer de la necesidad del pago como elemento imprescindible para la utilización y consiguiente protección de los recursos naturales.

II El tratamiento de la problemática ambiental por parte del derecho

Actualmente, vivimos en una época de gran preocupación pública e institucional por el medio ambiente. Aunque el origen de este interés se remonta tiempo atrás. En cualquier caso, parece que la percepción y valoración social sobre los problemas ambientales ha cambiado drásticamente hacia posiciones de mayor preocupación.

La toma de conciencia general sobre el problema ambiental, aún contando con antecedentes anteriores, se produce en los años 60 y 70 del siglo XX. Teniendo el Derecho, en general, como objetivos amplios la ordenación de las relaciones sociales y de la vida social, la dirección de las sociedades hacia determinados valores y la resolución de conflictos, cuando los ciudadanos y los Poderes Públicos son conscientes del problema ambiental, destacando su importancia para el interés general, el medio ambiente se convierte en un bien jurídico a proteger y en objeto de regulación por el Derecho. El Derecho que trata de proteger el medio ambiente es la respuesta de la sociedad a la necesidad de

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proporcionar tal protección para evitar la degradación progresiva del medio natural.

Podemos entender, siguiendo a Martín Mateo1, por "Derecho Ambiental" aquel Derecho, o sistema orgánico de normas, que protege o tutela los sistemas naturales que hacen posible la vida; es decir, el aire, el agua y el suelo. Siendo su finalidad prevenir y subsanar las perturbaciones que alteran los equilibrios naturales, producidos por los seres humanos y sus actividades, individuales o colectivos; lo cual, se lleva a cabo mediante la regulación de tales actividades humanas. Aún más, este conjunto de normas que constituye el Derecho Ambiental regula las diferentes conductas humanas que deterioran el medio ambiente para prevenirlas, reprimirlas o para obligar a repararlas.

Es más, la consideración de los problemas ambientales como cuestiones que afectan al interés general provocará que la protección del medio ambiente sea considerada, desde los, años 70 del siglo XX, como una función pública, y, en particular, de las Administraciones Públicas.

2.1. El tributo como instrumento de intervención

La aparición de la Ciencia de la Hacienda como construcción teórica sistemática de la actividad financiera suele fijarse en 1776, con la aparición del libro V de la obra de Adam Smith "La Riqueza de las Naciones". No obstante, la actividad financiera ha existido desde siempre, ya que desde el momento en que se establece el poder bajo cualquier forma de sociedad, la primera función que ejerce es la de proporcionarse recursos materiales para su mantenimiento.

La Hacienda Pública como ha señalado Vicente-Arche Domingo:

[...] desempeña en el seno del Estado, una función instrumental, que admite grados diversos y se concreta en diferentes modalidades, según la naturaleza y destino de los recursos que la integran, pero cuyo fin es siempre el mismo: hacer posible la existencia del Estado y el cumplimiento de los fines que el mismo persigue, y por tanto, el desarrollo de la actividad administrativa típica2.

Por ello, la evolución de la Hacienda es la consecuencia y el reflejo de la evolución del Estado. Así, en el siglo XIX, ligado al Estado liberal, se construyo

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la Ciencia de la Hacienda clásica. Como el principio fundamental de dicha Hacienda era limitar al mínimo las actividades del Estado, la actividad financiera se...

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