Crisis fiscal de los municipios. Líneas de un replanteamiento

AutorExcmo. Sr. D. Rafael Calvo Ortega
Páginas67-92

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I Crisis de la hacienda municipal

La conclusión de que la Hacienda Municipal atraviese una profunda crisis financiera es fácil. Diariamente los medios de comunicación y los responsables municipales reiteran esta afirmación y ofrecen abundantes ejemplos de ello: déficit importante, retraso significativo en buena parte de los pagos, reivindicación constante de la Federación de Municipios y Provincias, etc. La petición más común es un aumento de la cesión de recaudación impositiva del Estado o el incremento de la participación en los ingresos, también del Estado. Recientemente aumenta la presión de las Corporaciones Locales para que no se limite su capacidad de endeudamiento considerado como último recurso de un equilibrio financiero cada vez más difícil.

Es cierto que esta insuficiencia financiera tiene un componente coyuntural. Está influenciada de manera importante por la crisis económica que ha repercutido de manera general en las finanzas locales; y, de forma notable, la reducción de las actividades urbanísticas que han constituido una base de imposición municipal no desdeñable en forma de tasas e Impuestos sobre Bienes Inmuebles, Instalaciones, Construcciones y Obras e Incremento de Valor de los Terrenos, principalmente.

Esta crisis financiera ha sido paliada con las dos ediciones del Fondo Estatal de Inversión Local. Ahora bien, esta medida, sin duda beneficiosa, no es susceptible de una repetición periódica y sin fin. Tiene también un carácter coyuntural y ha

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tratado de hacer frente a la insuficiencia municipal y, al mismo tiempo, activar la inversión pública con el subsiguiente efecto positivo sobre la media y pequeña empresa.

La crisis municipal no es solo financiera. En mi opinión es también estructural, en el sentido de que el sistema tributario de los municipios ofrece importantes aspectos que deben ser modificados y que demandan una reforma normativa. El sistema actual es creación de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales de 1988. Veinte años de experiencia y alguna reforma desafortunada posterior a la misma, así como la reacción de los contribuyentes a la revisión del IBI (principal impuesto municipal), aconsejan un cambio de sistema y, más concretamente, modificaciones normativas en los distintos tributos e incluso en determinados procedimientos.

Como veremos a lo largo de este trabajo, la reforma normativa debe llevar consigo un fortalecimiento recaudatorio. Se pueden obtener así dos resultados positivos: una mejor justicia tributaria y una potenciación de los ingresos. Dos objetivos del mayor interés e importancia. Su conjunción da a la reforma que se propone un notable interés.

II Principios constitucionales de la tributación municipal. Los principios de autonomía y suficiencia financiera

El sistema tributario municipal español es la consecuencia de una evolución que cubre todo el Siglo XX. Sus comienzos son laboriosos y científicamente van unidos a la figura de Flores de Lemus, que reivindica en momentos diversos una sistematización y ampliación del sistema con arreglo a cánones científicos1. El Proyecto de 1910 (Canalejas) y el de 1918 siguieron esta línea y sobre todo el Estatuto Municipal de 1924, ligado a la figura de José Calvo Sotelo, que supuso un avance en el plano recaudatorio, pero sobre todo en el de la sistematización y jerarquización de la tributación. Esta nueva ordenación incorpora ya el principio de autonomía tributaria de los municipios de capital importancia política y fiscal que ha llegado hasta nuestros días.

La Constitución de 1978 supuso el gran momento de la Hacienda Municipal en dos planos distintos. Primero, en la apertura a un verdadero sistema. El he-

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cho de que la Reforma Fiscal promovida por el Gobierno de la Unión de Centro Democrático supusiese el establecimiento de un verdadero sistema impositivo personal permitió la liberación de los impuestos a cuenta (contribuciones territoriales y licencias fiscales) y su atribución a los municipios. El sistema municipal quedaba integrado por impuestos sobre la propiedad inmobiliaria rústica y urbana y sobre actividades económicas, principalmente. Es decir, una materia impositiva que ha sido y es propia de los entes territoriales a que nos referimos. Estas figuras eran acompañadas por el impuesto sobre la plusvalía de los terrenos urbanos (también de gran raigambre municipal) y el que grava las construcciones, instalaciones y obras, muy ligado a las tasas por licencia de obras, urbanísticas y de actividades.

El segundo plano de avance de la Hacienda Municipal en la Constitución de 1978 fue el reconocimiento de la autonomía tributaria de estos entes territoriales en diversos preceptos. Su artículo 140 declara que "La Constitución garantiza la autonomía de los municipios". Se refiere a la autonomía política pero también a la tributaria, ya que sin ésta no tiene sentido aquélla que quedaría limitada a las transferencias del Estado. El artículo 142, por otra parte, dispone que "Las Corporaciones Locales se nutrirán fundamentalmente de tributos propios (...)". Y, finalmente, el artículo 133.2, según el cual "Las Comunidades Autónomas y las Corporaciones Locales podrán establecer y exigir tributos, de acuerdo con la Constitución y las leyes". Son preceptos de la máxima importancia que se suman a la atribución general de auto-nomía a los Entes territoriales del artículo 137 de la misma Ley Fundamental: "El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses". En resumen, estos preceptos constitucionales establecían claramente el principio de autonomía tributaria. El artículo 133.2 venía, no obstante, a señalar sus límites: "de acuerdo con las leyes". Es evidente que la auto-nomía no podía ser absoluta, es decir, no era soberanía, dada la unidad del Estado y el hecho fundamental de que el contribuyente es el mismo frente a los distintos poderes del Estado. La conciliación de ambos principios, autonomía municipal y unidad del Estado, se ha hecho históricamente desde el Estatuto municipal de 1924, autorizando a las Corporaciones Locales a establecer tributos y, principal-mente, impuestos dentro de unos límites fijados por la ley estatal. Estas limitaciones han consistido hasta nuestros días en que la ley estatal de autorización fijase los máximos del tipo de gravamen., principal elemento de cuantificación de la cuota tributaria. También, segunda opción, que la ley estatal regulase el impuesto y que su puesta en vigor posterior fuese hecha por el Pleno del Ayuntamiento a través de un acuerdo denominado acto de imposición. Son los llamados impuestos potestativos. A través de esta técnica, que la ley estatal matiza más, se consigue un equilibrio entre unidad estatal y autonomía municipal. Esta técnica se ha mantenido durante

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todo el Siglo XX y es la que rige actualmente, sin que haya una alternativa a la misma en la doctrina: permite que la Corporación Local regule la carga tributaria y, al mismo tiempo, garantiza a los contribuyentes un techo impositivo que no podrá ser rebasado por los Ayuntamientos.

El segundo principio constitucional a que nos hemos referido anteriormente es el de suficiencia financiera. El artículo 142 de la Ley Fundamental lo establece claramente: "Las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas (...)". Los problemas aquí derivan de la complejidad del principio mismo. Mientras que el de autonomía tiene una esencia formal (regular dentro de un máximo o establecer un impuesto concreto ya normativizado), el de suficiencia financiera ofrece una complejidad notable. Depende de las competencias que les sean atribuidas a las citadas Corporaciones Locales, de la calidad de los servicios municipales, de la riqueza y del nivel de actividad económica que haya en cada municipio, etc. De aquí que haya habido que complementar la tributación propia con una cesión de recaudación de los impuestos estatales o con una participación en los tributos del Estado, además de otros mecanismos de colaboración financiera que puedan establecerse. Un cuadro complejo. La financiación local depende así, también, de la capacidad financiera del Estado mismo.

De cualquier manera, el compromiso de la Constitución es claro: "medios suficientes para el desempeño de sus funciones". Ello obliga a tener siempre en cuenta esta declaración y la necesidad de mantener un equilibrio financiero razonable entre todos los Entes Públicos (Estado, Comunidades Autónomas y Municipios).2El principio de autonomía tributaria tiene hoy como principal aspecto conflictivo su relación con el poder de las Comunidades Autónomas. La cuestión es en qué medida éste puede incidir en aquella autonomía anulándola o reduciéndola con sus propias normas jurídicas. El supuesto más conocido de este conflicto potencial estaba en el Estatuto de Autonomía de Cataluña, cuyo artículo 218 disponía lo siguiente: "La Generalidad tiene competencia en el marco establecido por la Constitución y la normativa del Estado en materia de financiación local. Esta competencia puede incluir la capacidad legislativa para establecer y regular...

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