La reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas y sus implicaciones fiscales

Autor:Sr. Carlos Marín Lama. Sr. Joan Pallerola Comamala. Sr. Antonio Salleras Lluis. Sr. Juan Pedro Rodríguez Blanco. Sr. Agustín Manzano Mozo. Sra. María José Prieto Jano.
Páginas:151-172
RESUMEN

5.1. Aspectos tributarios en el actual sistema de financiación de las Comunidades Autónomas. 5.1.1. Las competencias normativas de las Comunidades Autónomas. 5.1.2. Las competencias de las Comunidades Autónomas en la gestión de los tributos. 5.2. El desarrollo por las Comunidades Autónomas de sus competencias tributarias. 5.2.1. El ejercicio de las competencias normativas en materia tributaria. 5.... (ver resumen completo)

 
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El objeto de este capítulo es presentar la información actualmente disponible sobre las implicaciones tributarias de una futura reforma del sistema de financiación de las Comunidades Autónomas (CCAA). Para ello se divide en tres partes, la primera dedicada a resumir los aspectos tributarios del sistema de financiación, la segunda a explicar cómo han ejercido las CCAA sus competencias en esta materia y la tercera, sobre la base de lo regido en las dos anteriores, expone diversas ideas sobre cómo se desarrollará la reforma del sistema de financiación.

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5.1. Aspectos tributarios en el actual sistema de financiación de las Comunidades Autónomas

Las Comunidades Autónomas de régimen común son aquellas cuyo sistema de financiación se rige por la Ley Orgánica 8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA), en contraposición a las CCAA de régimen foral (País Vasco y Navarra) cuya financiación se regula mediante los regímenes de Concierto y Convenio económico con el Estado. Si bien las normas básicas sobre el sistema de financiación se encuentran en la LOFCA, la Ley que regula los aspectos tributarios concretos es la ley 21/2001, de 27 de diciembre, del sistema de financiación de las CCAA.

En la LOFCA y en la Ley 21/2001 se atribuyen a las CCAA capacidades tanto sobre los tributos que puedan crear ellas mismas (denominados tributos propios) como sobre los tributos que son creados por el Estado y sobre los cuales éste mantiene su titularidad (los tributos cedidos). Dentro de los tributos cedidos se distingue entre los totalmente cedidos y los parcialmente cedidos. Los primeros son aquellos en los que las CCAA tiene atribuida la totalidad de su recaudación, mientras que los segundos son aquellos en los que las CCAA solamente tiene atribuida una parte de esta recaudación.

Son tributos cedidos totalmente los siguientes:

• Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones.

• Impuesto sobre el Patrimonio.

• Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados.

• Impuestos sobre las Ventas Minoristas de determinados Hidrocarburos, sobre Determinados Medios de Transporte y sobre la Electricidad.

• Tributos sobre Juegos de Azar.

Son tributos cedidos parcialmente los siguientes:

• Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, en el cual las CCAA tiene atribuida legalmente una participación del 33 %, pero que en la práctica alcanza a cerca del 35 %.

• Impuesto sobre el Valor Añadido, en el que un 35 % de su recaudación corresponde a las CCAA.

• Los Impuestos sobre Hidrocarburos, sobre las Labores del Tabaco, sobre el Alcohol y Bebidas Derivadas, sobre la Cerveza, sobre el Vino y Bebidas Fermentadas y sobre los Productos Intermedios, en los cuales la participación de las CCAA alcanza el 40 %.

Sobre los tributos, tanto cedidos como propios, las CCAA disponen, en mayor o menor grado, de dos tipos de competencias. Por un lado, pueden ejercer, en el marco de lo establecido en la Ley 21/2001, la capacidad de modificar las normas aplicables en su territorio, lo cual se denomina tradicionalmente como capacidad normativa tributaria. Asimismo, las CCAA tienen atribuidas determinadas competencias en materia de gestión de los tributos, o competencias de gestión tributaria.

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Las CCAA disponen de los tributos cedidos como uno de sus recursos financieros desde principios de los años 80, ya que la Constitución los recogía como uno de las posibles vías de financiación autonómica. No obstante, hasta finales de los años 90 no se atribuyeron facultades normativas a las CCAA sobre estos impuestos.

La reforma del sistema de financiación del año 2002 propuso, como uno de sus objetivos, elevar los porcentajes de los ingresos fiscales de las CCAA de forma que éstas desarrollaran su autonomía financiera y, con ello, se incrementara la corresponsabilidad fiscal frente a sus ciudadanos. Para ello se profundizó tanto en la capacidad normativa sobre los tributos cedidos como de gestión de estos tributos.

5.1.1. Las competencias normativas de las Comunidades Autónomas

Desde 1997 las Comunidades Autónomas de régimen común tienen atribuidas competencias normativas en algunos de los tributos cedidos, esto es, en algunos de los tributos cuya recaudación se encuentra cedida, total o parcialmente, a estas Comunidades, aunque la regulación básica le corresponde al Estado.

Con la entrada en vigor del actual sistema de financiación en 2002 se ampliaron tanto el catálogo de los tributos cedidos como la capacidad normativa atribuida a las CCAA en estos tributos. A continuación se ofrece un resumen a modo de esquema de qué pueden hacer las CCAA en materia de normativa tributaria y de gestión de los tributos.

A. Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas

Las Comunidades Autónomas tienen capacidad para:

  1. Modificar la tarifa autonómica del impuesto, que tiene un peso del 33 % sobre la tarifa total. No obstante, la tarifa que aprueben las Comunidades Autónomas tiene que ser progresiva y mantener el mismo número de tramos que la tarifa del Estado.

  2. Modificar la deducción general por inversión en vivienda habitual, en la parte que corresponde a la tarifa autonómica. Esta posibilidad está sujeta al límite tanto superior como inferior del 50 %.

  3. Introducir deducciones por circunstancias personales y familiares, por inversiones no empresariales y por aplicaciones de renta. El ejercicio de esta competencia no puede suponer una reducción en el gravamen efectivo de alguna o algunas categorías de renta.

    B. Impuesto sobre el Patrimonio

    Las Comunidades Autónomas tienen capacidad para:

  4. Modificar el mínimo exento y la tarifa del impuesto.

  5. Introducir cualquier tipo de deducción y bonificación en la tarifa del impuesto. Las deducciones y bonificaciones aprobadas por las Comunidades Autónomas deben ser compatibles con las establecidas en la normativa estatal y no pueden suponer una modificación de éstas.

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    C. Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones

    Las Comunidades Autónomas tienen capacidad para:

  6. Crear las reducciones en la base imponible que consideren convenientes, siempre que respondan a circunstancias de carácter económico o social propias de la Comunidad Autónoma de que se trate.

  7. Regular las reducciones en la base imponible establecidas por la normativa del Estado manteniéndose en condiciones análogas a las establecidas por el Estado, mejorándolas mediante el aumento del importe o del porcentaje de reducción, la ampliaciones de las personas que pueden acogerse a la misma o la reducción de los requisitos para poder aplicarla.

  8. Modificar la tarifa del impuesto.

  9. Modificar las cuantías y coeficientes del patrimonio preexistente.

  10. Establecer las deducciones y bonificaciones de la cuota, siempre que estas deducciones y bonificaciones sean compatibles con las deducciones y bonificaciones establecidas en la normativa estatal y no supongan modificación de éstas.

    D. Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos Jurídicos Documentados

    Las Comunidades Autónomas tienen capacidad para:

  11. Regular el tipo de gravamen aplicable a las concesiones administrativas, la transmisión de bienes muebles e inmuebles, la constitución y cesión de derechos reales que recaigan sobre muebles e inmuebles, excepto los derechos reales de garantía, el arrendamiento de bienes muebles e inmuebles y los documentos notariales.

  12. Establecer deducciones y bonificaciones que afecten a los actos y documentos sobre los que las Comunidades Autónomas pueden ejercer capacidad normativa en materia de tipos de gravamen. Estas deducciones y bonificaciones deberán ser compatibles con las deducciones y bonificaciones establecidas en la normativa estatal reguladora del impuesto sin que puedan suponer una modificación de las mismas.

    E. Tributos sobre el Juego

    En estos impuestos la capacidad de las Comunidades Autónomas es extraordinariamente amplia, ya que pueden regular las exenciones, la base imponible, los tipos de gravamen, las cuotas fijas, las bonificaciones y el devengo.

    F. Impuesto Especial sobre Determinados Medios de Transporte

    Las Comunidades Autónomas pueden asumir competencias sobre el tipos de gravamen dentro de unas bandas que son diferentes según se trate de la Comunidad de Canarias o del resto de Comunidades Autónomas y en función de si el vehículo sujeto al impuesto es un automóvil de turismo de pequeña cilindrada u otro tipo de medio de transporte.

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    G. Impuesto sobre las Ventas Minoristas de Determinados Hidrocarburos

    Las Comunidades Autónomas pueden incrementar el tipo impositivo estatal estableciendo un tipo autonómico dentro de una banda que es diferente en función del producto gravado.

5.1.2. Las competencias de las Comunidades Autónomas en la gestión de los tributos

Como se ha señalado, los recursos tributarios de las CCAA pueden dividirse en dos grandes grupos, los tributos propios y los tributos cedidos...

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