Financiación y fondos propios de los municipios
| Autor | Carlos Prieto Martín |
| Páginas | 217-245 |
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Parece claro que no se puede hablar de financiación, de fondos propios o ajenos de cualquiera de los municipios, sin tener clarificadas cuales son sus competencias, potestades, facultades, asuntos o materias sobre las que desplegar la actuación pública. Como también resulta imprescindible adecuar la naturaleza de esos recursos así como su volumen a la realización de esas competencias.
Pero evidentemente, tampoco parece riguroso hablar de financiación para el ejercicio de esas competencias sin tener en cuenta el contexto en el que van a desarrollarse. Contexto definido como el conjunto de variables que van a deter-minar la actuación pública. Este contexto viene determinado por un espacio sobre el que desarrollar esa prestación, el «territorio» en su doble vertiente de orografía y sostenibilidad medioambiental, unos beneficiarios/demandantes de esa actuación con unas necesidades determinadas, la «población» (o lo que es lo mismo, los ciudadanos), ya sea de hecho o de derecho, una «organización» encargada, pero capaz, de prestarlos, la Administración Central, la Regional o la Local, por aplicación de sus respectivas competencias sujetas a los principios de subsidiariedad en su doble vertiente de proximidad y eficacia, y como no por el marco legal correspondiente.
Y todo ello en una situación que calificaba Xavier CISTERNAS, Gerente de la Fundación Pi i Sunyer, «de gobierno de la incertidumbre1» en el sentido de tener que enfrentarse a nuevos problemas de solución compleja a necesidades cambiantes, con nuevos métodos, nuevas tecnologías, y posiblemente con nuevas fórmulas de gestión basadas en la calidad, en la gestión para la excelencia. Pero también siendo conscientes que la sociedad actual demanda incrementar su cuota de bienestar, nunca perderla, como también demanda una menor presión fiscal. Es evidente que conciliar ambas cosas no puede hacerse sino desde la mejora en la gestión.
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Los Ayuntamientos hoy por hoy tienen que enfrentarse a la escasez de recur-sos, a entornos variables y que interaccionan; en una sociedad que genera conflictos que no pueden resolverse aisladamente sino con el concurso de distintos niveles de administración o mediante el asociacionismo local.
Todo ello nos conduce inexorablemente a gestionar, a planificar el futuro de nuestras ciudades, a realizar una mejor gestión de los recursos de que disponemos, y a buscar fórmulas intensivas en ideas que no tienen por qué significar fórmulas intensivas en gasto sino más bien en gestionar los recursos escasos de manera inteligente. Que en definitiva es, como establecía Xavier CISTERNAS, «diseñar un proyecto de ciudad», lo que significa establecer «objetivos, priori-dades y asignar recursos2».
La Constitución Española de 1978 -en adelante CE- creó un Estado múltiple y descentralizado, distinguiendo tres niveles de administración y hacienda: Central, autonómico y local, este último subdividido en provincial y municipal. Además la Carta Magna estableció una lista de competencias exclusivas a cargo del Estado Central (art. 149.1.) y otras que pueden asumir las Comunidades Autónomas (art. 148 y 149.2 y 3.) -en adelante CCAA- cuyo marco competencial definitivo, de cada una de ellas, queda fijado en su correspondiente Estatuto de Autonomía.
Sin embargo, por lo que se refiere a las competencias locales, la CE se limitó a establecer, en su artículo 142, que «las Haciendas Locales deberán disponer de los medios suficientes para el desempeño de las funciones que la Ley atribuye a las Corporaciones Locales respectivas y se nutrirán fundamentalmente de tributos propios y de participación en los del Estado y de las CCAA».
Por otra parte el artículo 137 de la CE, establece que «El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las CCAA que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus respectivos intereses».
De los anteriores textos la única referencia a la cuestión competencial local ciertamente bastante imprecisa son los términos «funciones» e «intereses», destacando del artículo 142 de la CE que dichas funciones vendrán determinadas por Ley y que las Haciendas Locales deberán proveer de recursos suficientes para su desempeño, identificando por una parte la naturaleza de los recur-sos más importantes3, «Tributos propios y participación en los Tributos del
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Estado y de las CCAA» pero también identificando claramente la corresponsabilidad de los otros niveles de Gobierno, Central y Regional, en su obligación de suministrarlos.
Pues bien, tenemos que acudir a la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local4-en adelanta LBRL-, para obtener las siguientes conclusiones en relación con las competencias y servicios de los municipios:
- La legislación del Estado y la de las CCAA según sus competencias deberá asegurar a la Administración Local su derecho a intervenir en cuantos asuntos afecten directamente al círculo de sus interés, atribuyéndoles las competencias que proceda, en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a su capacidad de gestión. (Art. 2.1. LBRL).
- Las Leyes básicas del Estado previstas constitucionalmente, deberán determinar las competencias que ellas mismas atribuyan o que deban corresponder a la Administración Local en las materias que regulen. (Art. 2.2. LBRL).
- Se establecen las potestades de que gozan los municipios5(Art. 4.1. LBRL).
- Las competencias de las Entidades locales son propias o atribuidas por delegación (Art. 7 LBRL).
- Procederá la coordinación de las competencias de las entidades locales entre sí y, especialmente, con las de las restantes Administraciones Públicas, cuando las actividades o los servicios locales trasciendan el interés propio de las correspondientes Entidades, incidan o condicionen relevantemente los de dichas Administraciones o sean concurrentes o complementarios de los de éstas (Art. 10.2. LBRL).
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- Para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias los municipios puede promover toda clase de actividades y prestar cuantos servicios contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal (Art. 25.1. LBRL).
- El Municipio ejercerá, en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las CCAA, en un conjunto de materias (Art. 25.2.)6.
- Los Municipios pueden prestar por sí o asociados una serie de servicios obligatorios (Art.26.1.a. LBRL)7.
- Los Municipios prestan un conjunto de servicios obligatorios en función de su población (población superior a 5.000, 20.000 y 50.000) (Art. 26.1.b.c.d. LBRL)8.
- Las CCAA pueden eximir de la prestación de esos servicios obligatorios (Art. 26.2. LBRL).
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- Las Diputaciones (provincias e islas) pueden asistir a los Ayuntamientos para el establecimiento y adecuada prestación de los servicios mínimos (obligatorios) (Art. 26.3. LBRL).
- La Administración del Estado, de las CCAA y otras Entidades locales podrán delegar en los Municipios el ejercicio de competencias en mate-rias que afecten a sus intereses propios, siempre que con ello se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance una mayor participación ciudadana. La disposición o el acuerdo de delegación debe determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, así como el control que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y económicos que esta transfiera. (Art. 27 LBRL)
- Los Municipios pueden realizar actividades complementarias de las propias de otras Administraciones Públicas y, en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente. (Art. 28 LBRL)
- Se declara la reserva en favor de las Entidades locales de las siguientes actividades o servicios esenciales: abastecimiento y depuración de aguas; recogida, tratamiento y aprovechamiento de residuos; suministro de calefacción; mataderos, mercados y lonjas centrales; transporte público de viajeros. El Estado y las CCAA, en el ámbito de sus respectivas competencias, podrán establecer, mediante Ley, idéntica reserva para otras actividades y servicios. (Art. 86 LBRL)
A pesar de lo anterior, desde la aprobación de la LBRL y desde distintos sectores municipalistas, entre los que se encuentra la Federación Española de Municipios y Provincias, se ha criticado el que, ni por parte del Estado, ni de las CCAA, al legislar en los ámbitos materiales señalados en el artículo 25 de dicha Ley, se haya procedido a desarrollar de forma sustantiva la atribución de competencias a los municipios, por lo que, durante este período (1985-2006), se ha venido generando un movimiento reivindicativo municipal para la consecución de un nuevo marco competencial que procure una mayor descentralización hacia los municipios. Este movimiento reivindicativo se inició con el llamado PACTO LOCAL o segunda descentralización9cuyo origen se remonta a la VI Asamblea General Ordinaria de la FEMP, celebrada en Madrid del 9 al 11 de noviembre de 1995.
En esta Asamblea se marcó como uno de los principales objetivos del mandato que comenzaba tras las recientemente celebradas elecciones locales, el desarrollo del Pacto Local, para cuya consecución era imprescindible abrir un proceso de diálogo con el Gobierno de la Nación, con las CCAA y con los par-
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tidos políticos para estimular su voluntad de reconocer a los municipios, provincias e islas, aquellas competencias que tanto por su capacidad como por la demanda ciudadana les corresponden y, consecuentemente, promover...
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