Financiación de las comunidades autónomas y constitución

AutorRafael Calvo Ortega
CargoCatedrático de Derecho Financiero y Tributario
Páginas9-24

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I - Introducción

El sistema de financiación de las Comunidades Autónomas tiene su origen, como es bien sabido, en la Constitución Española de 1978 (CE), como uno de los elementos esenciales de estas entidades que son creadas por esta Ley Fundamental. Es pues la Constitución su acta de nacimiento pero es, al mismo tiempo, su fuente de inspiración (a través del juego de sus principios) y también su límite. Todo ello tiene su importancia tratándose de una Constitución rígida, que no puede ser derogada por una ley y de una norma de aplicación directa que vincula a los ciudadanos pero también a los poderes públicos.

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II - Los principios tributarios constitucionales y su función directriz de la financiación autonómica: principal consideración de la capacidad económica y la reserva de ley

Estos principios, establecidos en el art. 31 de la CE, tienen un juego importante en la tributación (en el sistema tributario) autonómico. Me referiré a los de capacidad económica, igualdad y reserva de ley.

El principio de capacidad económica juega en dos planos distintos en relación con las Comunidades Autónomas (CC.AA.) y también en su situación de poder tributario que coexiste con los poderes del Estado y de los municipios.

La primera de estas vertientes es la incidencia sobre las situaciones de doble imposición. Como acabo de decir, estamos ante tres sistemas tributarios distintos y en circunstancias de tensión financiera permanente. La renta, el patrimonio y el consumo son el objeto de gravamen, las manifestaciones de capacidad económica que obligan a no incidir en doble imposición o a reducir los supuestos inevitables. Todo ello lleva a la necesidad de integración de los tributos y, más concretamente, de los impuestos en las figuras estatales que, por su mayor amplitud, tienen una capacidad de recepción y de soportar la integración mayor. La técnica ha sido la de cuota-base, que consiste en que la cuota tributaria pagada a los entes territoriales (CC.AA. y Municipios) se considera gasto deducible en la determinación y liquidación del impuesto estatal que corresponda: Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (IRPF) e Impuesto sobre Sociedades.

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Este método cuota-base no es, obviamente, perfecto, ya que estamos en presencia de conceptos distintos y de efectos tributarios diversos. La integración correcta sería un sistema cuota-cuota, pero entonces estaríamos cargando la imposición regional (de la Comunidad Autónoma o del Municipio) al Estado. La de los entes territoriales quedaría reducida a una mera herramienta y, como tal, en algo instrumental. En otras palabras, no se trata de deducir (como se hace en el IVA) y sí de integrar una cuota tributaria como gasto deducible en la base imponible de otro impuesto.

El segundo aspecto donde opera el principio de capacidad económica de manera singular en relación con las Comunidades Autónomas se centra en separar lo que es imposición de lo que constituye sanción. Esta capacidad solo puede predicarse de los tributos y en ningún caso de los ilícitos. La cuestión tiene interés en las CC.AA., que presentan en ocasiones tributos medioambientales que, en realidad, son sanciones de un ilícito (vertidos, emisiones, almacenamiento, etc.). Estos ilícitos se detectan porque no manifiestan capacidad económica alguna y sí suponen una transgresión de una norma ecológica o de ordenación del territorio. La razón de llamar tributo a lo que es sanción es diversa: buscar en la psicología financiera una menor resistencia de los ciudadanos o inclinarse por la figura más operativa y rápida procedimental y recaudatoriamente hablando, que es tributo.

El principio de igualdad tributaria tiene el mismo juego en relación con los ciudadanos (sujetos pasivos) que en cualquier otra esfera de poder tributario. La igualdad en la ley y ante la ley se impone a todos los entes que tienen este poder.

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En relación con otros entes territoriales (CC.AA. y Municipios) la igualdad no es exigible en una comparación entre ellos. En otras palabras, cada Comunidad Autónoma puede establecer sus tributos en la forma que estime conveniente, porque tienen su propia autonomía financiera establecida por la Constitución, artículo 156. La cuestión ofrece hoy el máximo interés, en la medida que supone una puerta abierta a la competencia fiscal, que veremos en su momento.

El tercer principio constitucional que incide de manera importante sobre las CC.AA. es el de reserva de ley. No es un principio específico del Derecho Financiero ni del Tributario, pero tiene una incidencia considerable en estos ámbitos. Para entender mejor los problemas que plantea su aplicación hay que recordar que sus orígenes y evolución le han vinculado a la reserva de ley estatal. Posteriormente la aparición de entes públicos territoriales viene a complicar las cosas en cuanto se dota a éstos de autonomía financiera (tributaria) que no puede quedar reducida a una potestad reglamentaria. Es necesario, pues, buscar una flexibilización a la reserva y, al mismo tiempo, su compatibilidad con el principio de autonomía financiera (tributaria).

La respuesta constitucional fue prever una ley de coordinación y colaboración entre el Estado y las CC.AA. (art. 157.3) que fue la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (LOFCA). Esta Ley amplió la capacidad normativa de estos entes territoriales en lo que se refería a sus tributos propios, fijando como límites no gravar los hechos imponibles gravados por el Estado, no sujetar elementos patrimoniales, rendimientos o gastos situados fuera del territorio y no suponer obstáculo para la libre circulación de personas, mercancías o servicios.

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En otras palabras, la LOFCA venía a reducir las materias reservadas a la ley estatal y a ampliar, como acabamos de decir, la capacidad normativa (sobre materias históricamente reservadas a la ley) y siempre dentro del círculo de los tributos propios.

Cuestión distinta es la producida en el campo de los tributos cedidos. Aquí la LOFCA ha sido muy...

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