Artículo 157: Financiación de las Comunidades Autónomas
| Autor | José Luis Lampreave Pérez; Patricia Lempreave |
| Cargo del Autor | Catedrático de Hacienda Pública y Economía Política; Abogado |
| Páginas | 534-548 |
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El artículo 157 de la Constitución se refiere a los recursos de las Comunidades Autónomas, es decir, a las fuentes de financiación de que éstas disponen para cubrir los costes.
Con el citado artículo se vuelve a hacer constancia de la problemática del fundamento de la Hacienda Pública y como consecuencia de la autonomía financiera que se le reconoce a cada una de las Comunidades Autónomas.
El Tribunal Constitucional, en relación a la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas, ha afirmado:
-La ordenación y regulación de los recursos de las Comunidades Autónomas se fundamentan en la propia Constitución como garantía, evitando el riesgo de remitirla en lo sustancial a la conveniencia de una Ley estatal" (S.T.C. de 28 de julio de 1981), y "que la autonomía financiera no sólo exige disponer de medios suficientes para el ejercicio de las competencias de las Comunidades Autónomas, sino que puedan disponer de medios propios" (S.T.C. de 2 de febrero de 1981).
Parece, pues, que el artículo 157 ofrece, por un lado, a las Comunidades Autónomas la posibilidad de ingresar sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales, pero, por otro lado, en el apartado 2 indica que las Comunidades Autónomas no pueden adoptar medidas tributarias sobre bienes situados fuera de su territorio o que suponga un obstáculo a la libre circulación de mercancías.
Es decir, la concreta ordenación de cada tributo propio se efectuará mediante Ley Autonómica, pero resulta paradójico cuando, por ejemplo, la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (L.O.F.C.A. de 9/1980, de 22 de septiembre) en sus artículos 4 y 6.2 limita dicha potestad normativa al indicar que los tributos propios de las Comunidades Autónomas no podrán recaer sobre hechos imponibles gravados por el Estado.
Esto no viene sino a reafirmar la escasa potestad normativa que se le cede a las Comunidades Autónomas, ya que en la medida en la que la potestad tributaria autonómica se vaya desarrollando, la coincidencia de los hechos imponibles gravados por las Comunidades Autónomas y el Estado serán más frecuente.
Nosotros pensamos que la Constitución cuando atribuye potestades configura un ámbito de expresión sin que pueda hablarse de límite en el sentido estricto o de impedimentos a su efectivo desarrollo, es decir, la Constitución no atribuye potestades para después limitarlas, sino que las configura para un posterior desarrollo.
Por todo entendemos que existe un limitación, aunque esta limitación lejos de ser censurable es necesaria para poder mantener la Unidad del Estado.
La Ley Estatal no puede regular el ejercicio de la potestad tributaria de las Comunidades Autónomas atribuida directamente a éstas por la Constitución, lo que sí que puede hacer es mediante, por ejemplo, la L.O.F.C.A., desarrollar y especificar los principios y normas constitucionales que limiten el ámbito de esta potestad.
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El artículo 157 de la Constitución enumera tanto fuentes de financiación como modalidades de recursos financieros.
Para la fijación del sistema actual se podía haber optado por un sistema federal o bien por un sistema estatal, si bien se optó por un "sistema mixto" que marcaría el equilibrio entre el Estado y las Comunidades Autónomas.
Recursos básicos de las Comunidades Autónomas
Ordinarios
-
Propios: " Recursos patrimoniales de carácter privativo. " Públicos:
Tributos propios. Recargos.
-
Estatales: " Tributos cedidos. " Participación en ingresos del Estado.
Extraordinarios
-
Asignación presupuestaria para garantizar un nivel de servicios mínimos.
-
Fondo de compensación interregional.
Constituyen ingresos de derecho privado de las Comunidades Autónomas los rendimientos o productos de cualquier naturaleza derivados de su patrimonio, tal como los adquisiciones a título de herencia legado o donación.
Por tanto, se consideran como recursos patrimoniales privativos de las Comunidades Autónomas el constituido por los bienes de su propiedad, así como por los derechos reales o personales de los que sea titular susceptibles de valoración económica, salvo que estén afectos al servicio público.
A modo de ejemplo el artículo 43 del Estatuto de Autonomía del País Vasco, Cataluña o Gallego dice literalmente:
- Una Ley del Parlamento Vasco regulará la administración, defensa y conservación del patrimonio del País Vasco. Ley Orgánica 3/1979, de 18 de diciembre.
- El patrimonio de la Generalitat, su administración, defensa y conservación serán regulados por una ley de Cataluña. Ley Orgánica 4/1979, de 18 de diciembre.
- El patrimonio de las Comunidades Autónomas de Galicia, su administración, defensa y conservación serán regulados por una Ley de Galicia. Ley Page 536 Orgánica 1/1981, de 6 de abril.
Los tributos propios de las Comunidades Autónomas son aquellos que éstas pueden establecer y exigir de acuerdo con la Constitución y las leyes, consagrando así un poder tributario autonómico.
Conviene aclarar que dentro de los tributos propios figura no sólo los impuestos, sino también las tasas y las contribuciones especiales de las Comunidades Autónomas (arts. 7 y 8), aunque no constituyen elementos cuantitativamente relevantes dentro del sistema de financiación.
La L.O.F.C.A. (8/1980, de 22 de septiembre) en sus artículos 6, 7, 8 y 9 dispone que las Comunidades Autónomas podrán establecer y exigir sus propios tributos de acuerdo con la Constitución y las Leyes, no pudiendo éstos recaer sobre hechos imponibles legados por el Estado.
Semejante previsión queda justificada en razón de evitar supuestos incontrolados de doble tributación, lo cual ahoga la posibilidad de desarrollo del poder tributario autonómico.
Las Comunidades Autónomas podrán establecer y gestionar los tributos sobre las materias que la legislación del Régimen local reserva a las Corporaciones locales en los términos previstos por dicha legislación siempre que:
-
No sujete elementos patrimoniales situados fuera del territorio de las respectivas Comunidades Autónomas.
-
No podrá suponer un obstáculo para la libre circulación de personas, mercancías o servicios.
Cuando el Estado establezca tributos que puedan mermar los ingresos de las Comunidades Autónomas establecerá también las medidas de compensación adecuadas a favor de la Corporación.
Por otro lado, las Comunidades Autónomas podrán establecer tasas para la prestación de servicios o legalización de actividades que se refiere a oficina o sujetos pasivos siempre que:
-
Sean de solicitud o recepción obligatoria para los administrados.
-
No podrán prestarse por el sector privado.
-
No sobrepase el coste de dichos servicios o actividades.
El establecimiento de contribuciones especiales no puede superar el coste de la obra o del establecimiento o aplicación del servicio soportado por la Comunidad Autónoma.
Las Comunidades Autónomas pueden establecer una serie de impuestos de creación propia; veamos a modo de ejemplo:
Las Comunidades Autónomas de Andalucía y Cataluña crearon un imPage 537puesto que grava los rendimientos provinciales de las fincas rústicas. En la Comunidad Canaria existe el impuesto de petróleo y sus derivados.
Sin embargo, es necesario delimitar el poder tributario autonómico en función de los Principios constitucionales.
Pasaremos a continuación a recoger una Sentencia del Tribunal Constitucional en relación a la potestad de las CC.AA. para crear tributos propios (Ref.: 37/1987, de 26 de marzo):
-El Tribunal Constitucional falla sobre la impugnación de la Ley de Reforma Agraria de Andalucía por la creación del Impuesto sobre tierras infrautilizadas.
Con esta ocasión el Tribunal Constitucional examina la potestad las Comunidades Autónomas para crear tributos propios, fallando en relación al principio de autonomía financiera, la naturaleza y finalidad del tributo, y realizando al efecto algunas precisiones importantes sobre el concepto de hecho imponible.
La inconstitucionalidad se alega en base a dos motivos principales: " Que la Comunidad Autónoma carece de competencia para establecer una medida tributaria de esta naturaleza.
- Que la nueva figura tributaria autonómica infringe la prohibición de tributar sobre hechos imponibles gravados por el Estado.
Los recurrentes alegan que la figura tributaria que la Ley de Reforma Agraria establece no responde a finalidades estrictamente recaudatorias, no siendo por tanto un verdadero impuesto, sino que se trata más bien de una exacción con finalidad no fiscal, por lo que, en su criterio, carece de cobertura...
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