La reforma de la financiación autonómica: Aspectos internacionales
| Autor | Manuela Fernández Junquera |
| Cargo | Catedrático de D. Financiero y Tributario Universidad de Oviedo |
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El trabajo que ahora se presenta por escrito tiene su origen en la aportación a una Mesa Redonda dentro de las IV Jornadas de Derecho Financiero y Tributario que periódicamente el Instituto de Estudios Fiscales dedica a la memoria del Profesor García Añoveros, y que en este caso se dedicaban a La Reforma de la Financiación Autonómica en el Marco de los Nuevos Estatutos de Autonomía". El tema de la Mesa, de la que estas reflexiones formaban parte, era el de los aspectos internacionales y comparados", de ahí el título del trabajo. Las referencias que entonces se hacían al debate posterior, se harán ahora a la reflexión del lector, para mantener, de algún modo, el espíritu abierto a otras opiniones, que es lo que pretendo trasmitir.
El tema de la financiación de las Comunidades Autónomas, aunque sea desde una visión de Derecho Comparado, o quizás precisamente por ello, es una cuestión que Page 10 presenta un alto grado de ligazón, o de dependencia, con la organización política del Estado. Y, como consecuencia, de dependencia también de la idea política que se quiera mantener. Quiero decir que este tema no es un tema solo o exclusivamente jurídico, como podría ser el estudio de los obligados tributarios, por poner un ejemplo, sino que este es un tema también político. Muy político, me atrevo a asegurar. En todo caso voy a tratar de exponerlo con objetividad, incidiendo en sus aspectos jurídicos, todo ello sin desconocer que la idea política siempre estará detrás, como un auténtico telón de fondo.
Con carácter previo, la primera cuestión que me parece que debe de aclararse es el ordenamiento utilizado en estas reflexiones, y ese ordenamiento creo que no puede ser otro que el vigente. Quizás por ello, lo primero que se podría platear, es el propio título de estas Jornadas: La Reforma de la Financiación Autonómica en el marco de los nuevos Estatutos". Evidentemente, sabemos lo que ello quiere decir, pero desde el Derecho vigente y desde la Constitución vigente, en este momento, el marco de la financiación lo dan los criterios fijados en el llamado bloque de constitucionalidad formado, como es bien conocido, por la Constitución, la LOFCA y los Estatutos de Autonomía. Luego, yo creo que hablar del Marco que fijan los Nuevos Estatutos pone de manifiesto un paso en una dirección determinada. Quiero decir, ¿son los nuevos Estatutos (los que surjan porque de momento no se ha aprobado definitivamente ninguno, es decir, ninguno ha finalizado su proceso de aprobación), los que tienen que fijar el marco de la financiación, o sigue siendo el bloque de Page 11 constitucionalidad, quien señale ese marco? 1. ¿Significa esto que desaparecerá la LOFCA? ¿Sucede esto, o algo similar, en otros países del mundo occidental?. Esta es una primera cuestión de una importancia trascendental que dejo abierta a la reflexión.
No obstante, voy a hacer algunas precisiones, sin entrar demasiado en este tema, ya que se puede correr el riesgo de perder la línea central que directamente nos ocupa y que es el Derecho comparado. En primer lugar, no creo que pueda desaparecer la LOFCA ya que la Constitución es clara cuando en el 131 otorga al Estado la potestad tributaria originaria y a las Comunidades Autónomas el poder de establecer y exigir tributos conforme a la Constitución y las leyes. Siempre se entendió que esas leyes debían de ser leyes estatales pues de lo contrario la referencia a tal limitación, carecería de sentido. También es cierto que la remisión constitucional del 157.3 a la regulación de las competencias financieras por ley orgánica no es imperativa. El ejercicio de tales competencias podrá regularse, dice el texto constitucional, pero de hecho así se hizo, y así se entendió sin discusión por la doctrina. Entre otras razones porque guarda relación y es coherente con el precepto anteriormente citado. Cuestión distinta es que la Ley vigente deba de modificarse por entender que ya no cumple con la idea política subyacente. También puede recordarse que en su día algún Estatuto fue aprobado con anterioridad a la LOFCA. Precisamente, el de Cataluña lo fue. Y ahora una última y breve referencia al momento actual. No creo, tampoco, que se deba de entrar en el Page 12 debate de si un Estatuto puede o no derogar la LOFCA. Esta es una cuestión delicada. No se trata de si un Estatuto se aprueba por Ley orgánica y la LOFCA es también una Ley orgánica, y además el Estatuto exige un referéndum. Hay una diferencia de partida, y es que el ámbito territorial de aplicación de cada norma no es coincidente. Pero además, en este caso estamos ante una cuestión que ha de regirse por el principio de competencia y no por el principio de jerarquía normativa. Y aquí es donde podríamos observar que el Estatuto de Cataluña en algún momento incide en un ámbito cuya competencia, de momento, define la LOFCA, por ejemplo cuando otorga a la Comunidad competencias normativas en el IVA. Volvemos de nuevo a preguntarnos si esta situación se produce también en otros ordenamientos.
Expuesta la primera cuestión que puede discutirse, diré que no me parece adecuado tener como base los Estatutos que en este momento están en fase de aprobación, o de reelaboración y cuyo texto no tengo y, por lo tanto, no he podido manejar. Porque además cuando hablamos de Nuevos Estatutos a todos, sin querer nos viene a la cabeza un único Estatuto y no un plural de Estatutos. Pero ¿por qué sólo ese? ¿Es que es un Estatuto diferente, en cuanto a financiación me refiero? ¿Es que va a señalar una financiación diferente? Segunda pregunta que puede quedar sobre la Mesa.
En consecuencia, las normas que utilizaré serán las vigentes que constituyen el bloque de Constitucionalidad: la Constitución, la LOFCA y la Ley 21/2001 (ley que entra dentro de esa categoría de leyes de título tan largo que, como dice el Profesor Tejerizo, hay que llamarlas por su número) y los Estatutos de Autonomía vigentes en este momento. En mi opinión sólo de esa manera se podrá entrar con una base sólida en el consiguiente debate o en la Page 13 reflexión que corresponda. Ello no significa que no se puedan hacer referencias a los Estatutos en fase de aprobación. Por supuesto que se puede y se debe.
Pues bien, dicho esto comenzaré recordado algo elemental y es que para que un ente territorial tenga poder financiero es preciso que tenga poder político. El Profesor Calvo Ortega expuso con claridad que el poder tributario es una consecuencia de la autonomía política y que además, su atribución a una entidad territorial debe de tener siempre, si se quiere que sea auténtico poder, un origen constitucional. Es decir que tiene que hundir sus raíces en la Constitución. Con esto no digo nada nuevo, evidentemente, sino que me limito a sentar lo que pueden considerarse las bases de esta situación que hoy traemos a debate.
Siguiendo en la línea señalada, se dice incluso que el poder tributario, entendido en su acepción más genuina de poder para establecer tributos, es una manifestación del poder político. Con esta afirmación llegamos a un punto que ya puede ser contrastado en el Derecho Comparado. Sin embargo, antes de hacerlo, fijaré los países que voy a considerar para guardar un cierto orden y tratar de referirnos siempre a los mismos ordenamientos. Por ejemplo, no voy a tener en consideración lo que sucede en Francia porque obviamente todos sabemos que Francia es el paradigma de Estado centralista donde estas cuestiones no se plantean. Así como tampoco me voy a referir a nuestro otro vecino, Portugal, por lo mismo, con la circunstancia de que hace unos tres años Portugal sometió a referéndum su configuración con regiones autónomas y el resultado fue negativo. Voy a utilizar, y por este orden, los ejemplos de Italia, el Reino Unido de la Page 14 Gran Bretaña (en adelante Reino Unido), Alemania y los EEUU de América, todos ellos con distinto grado de autonomía para sus regiones, países o Estados, según sea el carácter que tengan los entes territoriales que los componen. El porqué del orden elegido se explica fácilmente teniendo en cuenta su proximidad y posterior alejamiento de nuestro ordenamiento.
En primer lugar me referiré siempre a Italia porque Italia tiene un ordenamiento jurídico muy similar al nuestro y una configuración estatal también parecida, obviando el hecho de que Italia sea una República y España una Monarquía. Por esa similitud es examinado en primer lugar, aunque también es cierto que Italia presenta una circunstancia que debe de ser mencionada y tenida en cuenta. Me refiero a que Italia no alcanzó su configuración como Estado unificado hasta el último tercio del siglo XIX y resultará interesante recordar esta situación histórica en el momento de la reflexión que luego se haga. Después de Italia me referiré al Reino Unido. El Reino Unido de Gran Bretaña se configura con cuatro países unidos bajo un mismo régimen jurídico y político, es decir, bajo la misma monarquía, monarquía que tiene un peso político mucho mayor que el de la nuestra en España. A continuación se analizará la situación de Alemania, entrando ya, pues, en un Estado Federal y por lo tanto distinto. Pero aquí también deben destacarse las circunstancias históricas de su configuración como Estado Federal. Alemania presenta la particularidad de tener una historia muy corta y reciente como un solo Estado unificado, puesto que apenas fueron tres cuartos de siglo, transcurridos entre el último tercio del S. XIX y la primera parte del S. XX, los que vivió como tal. Como es bien sabido, tras la Segunda Guerra Mundial, con la...
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