La financiación de los Länder

AutorMa. Ángeles García Frías
Cargo del AutorProfesora Titular de Derecho Financiero y Tributario - Universidad de Salamanca
Páginas859-883

La financiacin de los Lnder1

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I Los orígenes de la Constitución Financiera

El término Constitución Financiera -Finanzverfassung- abarca el conjunto de preceptos de la Ley Fundamental de Bonn -GG- en los cuales se establece el reparto de competencias financieras entre los distintos poderes territoriales, así como los principios rectores de las mismas y cuyo contenido se encuentra básicamente en los arts. 104 a 115 GG. El término Constitución Financiera surgió originariamente de la mano de la doctrina alemana en un sentido diverso al actual, ya que se utilizó inicialmente para referirse a la compensación de las desigualdades interterritoriales o Finanzausgleich. El legislador lo emplea por vez primera en la Ley de 23 de diciembre 1955 mediante la cual se operó una importante reforma constitucional en esta materia2 y a partir de este momento se empezó a utilizar en el sentido actual. El Tribunal Constitucional Alemán ha sido también uno de los principales responsables del asentamiento de esta terminología3.

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El punto de arranque del presente estudio es pues el contenido de la llamada Constitución Financiera, ya que la correcta comprensión de cualquier sistema de financiación y el análisis de su grado de descentralización requiere acudir inicialmente al marco constitucional del mismo4. El diseño de la vigente Constitución Financiera existe, con algunas reformas, desde la promulgación de la Ley Fundamental de Bonn en 19495 y su regulación inicial, a pesar de las circunstancias en la que se redactó, gozó de una valoración positiva por parte de la doctrina alemana6. Pero el reparto actual de las fuentes de financiación se comprende mejor viendo sus condicionantes históricos aunque sólo sea a vista de pájaro. En esta materia cobran una gran importancia tanto las tensiones políticas y económicas7 entre la Federación y los Estados como su formación histórica.

El Reich surge inicialmente como fruto de la unión en aduanera de una serie de Estados independientes, que posteriormente pasarían a convertirse en los hoy llamados Länder. De hecho, el propio Tratado de la Unión Aduanera de 8 de julio de 1867, pasó a ser una parte integrante de la Constitución del Reich de 16 de abril de 18718. Desde entonces los impuestos aduaneros invariablemente se han mantenido dentro de las competencias de la Federación. Los Estados conservaron las restantes competencias tributarias en materia de impuestos directos, atribuyéndose al Reich aquéllas que se consideraron necesarias para el correcto funcionamiento de dicha Unión, es decir, los ya mencionados Impuestos aduaneros y los impuestos sobre los consumos específicos -sal, el tabaco, aguardientes, cerveza, azúcar y siropes-9. Pero en aquel momento la importancia recaudatoria de estos impuestos era mayor que la de los directos, de modo que el Reich incluso se vio obligado en ocasiones por las presiones de los Estados a transferirles parte de su recaudación10. Como ponía de manifiesto A. HENSEL11, la tajante separación: impuestos indirectos para el Reich /impuestos di-Page 861rectos para los Estados, al no tener una clara base constitucional, tampoco fue respetada durante mucho tiempo por parte del cada vez más poderoso Reich, pues, acuciado por su frágil situación presupuestaria12, comienza a buscar nuevas fuentes de ingresos y opta por crear nuevos impuestos precisamente de carácter directo, como sucedió, por ejemplo, con el Impuesto del Reich sobre Sucesiones o los Impuestos sobre incrementos patrimoniales. Por lo que respecta a la estructura del poder tributario, ya en este primer Texto Constitucional de 1871 aparecen un primer germen de la división tripartita de competencias (normativas, administrativas y sobre los rendimientos13) que después se asentaría en las sucesivas Constituciones.

La evolución que se va siguiendo paulatinamente a lo largo de la historia, ha estado marcada por el progresivo el ensanchamiento de las competencias de la Federación y la paralela pérdida de las mismas por parte de los Estados. Estos cambios operados en más de un siglo desde luego no han sido lineales. Como ya bien explicaba J.J. FERREIRO14 en su estudio histórico sobre la Constitución financiera, podemos establecer distintos estadios en este desarrollo.

Durante la vigencia de la Constitución de Weimar de 11 de agosto de 1919 el reparto de competencias entre Bund y Länder se vio marcado por la idea que gráficamente manifiesta A. HENSEL: el mayor peso del sistema tributario se inclina del lado del Reich15. Coincide en el tiempo con la Reforma financiera de ERZBERGER, una de cuyas líneas básicas consistió en conseguir una legislación tributaria que lograse un reparto de la carga tributaria igualitario y que fuera uniforme en toda la Federación, siendo su principal fruto la Reichabgabenordnung de 13 de diciembre de 1919, pero que además estuvo seguida de una serie de leyes del Reich reguladoras de los principales impuestos, entre los cuales destacamos el propio Impuesto sobre la renta16. Otra de las pretensiones de esta reforma fue la formación de una administración tributaria única, hurtando para ello a los Länder de gran parte sus tradicionales competencias administrativas17. Esta situa-Page 862ción tuvo de positivo la existencia de una legislación uniforme para los impuestos más importantes del sistema tributario cuya idea se ha mantenido hasta nuestros días, pero, a su vez, representó una importante pérdida de la autonomía financiera de los Länder, que pasaron a nutrirse en gran medida de las transferencias procedentes del Reich.

Tras la anulación del poder tributario de los Estados en la trágica época del nacional socialismo surge el nuevo reparto de competencias operado por la Ley Fundamental de Bonn que, con algunas modificaciones, ha pervivido hasta nuestros días. En el momento en que se redacta la Ley Fundamental había una idea clara, Alemania tenía que configurarse como un Estado federal y descentralizado para evitar un excesivo poder del Bund, pero no existía un acuerdo sobre las características de dicha federación, de modo que se tomaron en parte algunos caracteres procedentes de la tradición alemana y otras piezas del modelo americano18. La configuración territorial del Estado Alemán como un Estado federal es pues un aspecto incuestionable ya que según el art. 79.3 GG, el Texto constitucional no podrá ser objeto de reforma para variar dicho carácter19. En este sentido podemos afirmar que Alemania no es sólo federal en el sentido político, sino también en el fiscal. El poder tributario aparece dividido verticalmente en tres niveles: el Estado Federal (Bund), los Estados Federados (Länder) y los Municipios (Gemeinde)20. El papel del senado (Budesrat) como cámara de representación territorial es crucial en materia tributaria, pues a pesar de que la competencia legislativa permanece en manos del Bund, toda reforma tributaria tiene que ser votada en el Senado, de modo que dichas reformas sólo en contadas ocasiones se deciden por el Bund, pues sólo son posibles cuando existe un doble consenso entre las fuerzas políticas dominantes en ambas cámaras y entre los dos niveles territoriales. Finalmente es digno de destacar que la Ley Fundamental de Bonn no dejó vivos ningún tipo de derechos históricos de determinados Länder, sino que podemos decir que, exceptuando algunos aspectos anecdóticos, en el ámbito del sistema de financiación existe una uniformidad en todo el territorio federal. Esta situación también se ha mantenido tras la reunificación alemana con la incorporación de los nuevos Länder, pues los graves problemas de financiación que surgieron tras la caída del muro no se solucionaron otorgando ninguna suerte de régimen especial, sino por la vía de la solidaridad, utilizando las técnicas de compensación financiera.

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II El reparto de competencias tributarias entre Bund y Länder operado en la Ley Fundamental:

La fórmula que emplea la GG para diseñar el sistema de financiación, es realizar un reparto de competencias21 entre el Bund y los Länder acudiendo a la conocida tripartición competencial, que distingue entre la competencia normativa, administrativa y sobre los rendimientos y que ha sido asumida por nuestra propia doctrina para explicar algunas de las técnicas de financiación recogidas en la Constitución Española22. Pero la Ley Fundamental no sólo establece un detallado reparto competencial entre los dos niveles de gobierno, sino también de la propia materia imponible. Este minucioso detalle en la regulación del reparto competencial ha dotado al sistema de una gran estabilidad, aunque la doctrina alemana ha puesto de manifiesto su rigidez, lo que provoca que los posibles cambios en su distribución tengan que desembocar necesariamente en reformas constitucionales23. La diferencia entre este sistema y el utilizado por la Constitución española es evidente, pues la división competencial se regula con extrema parquedad y es precisamente esta circunstancia lo que ha provocado la indefinición del modelo de financiación y la existencia de permanentes tensiones entre el Estado central y las CC.AA. y continuas reformas operadas a golpe de pacto político24.

No cabe duda que uno de los caballos de batalla de todo sistema de...

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