La finalidad extrafiscal del arbitrio de limpieza
| Autor | Wilber Coaquira Figueroa |
| Cargo | Bachiller en Ciencias Jurídicas y Políticas Universidad Nacional del Altiplano |
En un principio la exigencia de acudir al Estado con el pago de un tributo se manifestaba con una finalidad eminentemente fiscal, es decir, dirigida sólo a la recaudación para financiar el gasto público Sin embargo, hoy, resulta limitado sostener tal punto de vista, porque el tributo se ha convertido en un instrumento útil para cumplir con una fines extrafiscales.
En el mismo sentido se ha pronunciado el Tribunal Constitucional al señalar que:
(...) siendo la función principal del tributo la recaudadora "entendida no como fin en sí mismo, sino antes bien como medio para financiar necesidades sociales", pueda admitirse que en circunstancias excepcionales y justificadas para el logro de otras finalidades constitucionales, esta figura sea utilizada con un fin extrafiscal o ajeno a la mera recaudación, cuestión que, indiscutiblemente, no debe ser óbice para quedar exenta de la observancia de los principios constitucionales que rigen la potestad tributaria [STC. Exp. 6626-2006-PA/TC, f. 13]
Por ello, ahora es válido afirmar que los tributos pueden tener una doble finalidad y, justamente, esa cualidad hace posible su inclusión en los sistemas tributarios estatales. Es el caso de los tributos ambientales que apuntan su finalidad fiscal a financiar un servicio ambiental y la finalidad extrafiscal a la protección y conservación del ambiente.
En el Perú, el arbitrio de limpieza es el tributo que, conforme a su diseño legal, claramente debería mostrar esta tendencia. Se encuentra previsto como instrumento de gestión tributaria [C: arts. 74, 195 num. 4; CT: Norma II; LTM: art. 68 lit. a] y ambiental [LGA: arts. 4 y 36.2; LSGA: art. 6 lit. p; RSGA: arts. 51 lit. p y 70; LRS: arts. 9 num. 3 y 46; RRS: art. 8 num. 1 lit. d y num. 2 lit. b]. Pues, por un lado, destina el fondo recaudado a financiar el manejo de residuos sólidos municipales (finalidad fiscal) y, por otro, dirige el servicio anterior a la contención del daño ambiental (finalidad extrafiscal).
El arbitrio de limpieza tiene como su fuente a la Ordenanza [C: art. 196 num. 3; LOM: 40; CT: Norma IV; LTM: art 60 lit. a; STC Exp. 0041-2004-AI/TC; STC Exp. 0053-2004-PI/TC]. Si seguimos su procedimiento de creación, hallaremos que la Comisión Ambiental Municipal debe asumir la responsabilidad de aprobar preliminarmente el arbitrio de limpieza. Su participación es importante, pues, vigila que guarde concordancia con las Políticas Ambientales Local, Regional y Nacional y con los instrumentos desarrollados en base a éstas [LSGA: art.: art. 26.2]. Por ello, deberá emitir una "opinión favorable" [LSGA: art.: art. 26.1; RRS: art. 8, num. 1d] antes de la presentación del Proyecto de Ordenanza al Concejo Municipal .
La Ordenanza regula el arbitrio de limpieza vinculándolo al servicio de limpieza pública. En su texto señala que el pago incluye, generalmente, dos conceptos: el barrido de los espacios públicos y la recolección domiciliaria. Estos conceptos son usados sólo para ordenar la explicación y la diferencia en la distribución de los costos. Pues, en el detalle notaremos que, el pago del arbitrio de limpieza, cubre la recolección, la transferencia, el transporte, el tratamiento y la disposición final de los residuos sólidos. En cada una de estas actividades, consideradas etapas del manejo de residuos sólidos, participa personal especializado y se utiliza vehículos e infraestructura a cargo de los Gobiernos Locales. El contribuyente será el beneficiario y verá la manifestación material en la prestación del servicio de limpieza (categoría que no consideramos apropiada, como lo justificamos más adelante).
Un aspecto primario para considerar el arbitrio de limpieza como tributo ambiental es su finalidad ambiental. Lo que no debe llevarnos a presumir que textualmente la Ordenanza señale la creación de un tributo ambiental o su utilidad para contener el daño ambiental. Por ello, será importante la lectura atenta de la justificación usada en los criterios de distribución (para la fijación de la cuantía), es decir, la referencia acerca del destino asignado a la recaudación.
Propiamente el arbitrio de limpieza sería una tasa ambiental. Ello debido a nuestra clasificación de tributos en impuestos, contribuciones y tasas [CT: Norma II]. Entendemos que los tributos ambientales deberían seguir esa misma orientación. Al respecto, Bravo nos dice que "las eco-tasas son tributos vinculados cuyo propósito consiste en cubrir los costos generados por el uso de servicios medioambientales y proyectos ecológicos (tratamiento de aguas contaminadas, recojo y procesamiento de residuos, mitigación de ruidos y emanaciones)" [Bravo 2003: 88-89]. En ese entender, advertimos que el arbitrio de limpieza está vinculado al manejo de residuos sólidos y, a partir de esto, relacionado a la contención del daño ambiental.
Señalamos la contención del daño ambiental, como propósito ambiental de este instrumento, por la dificultad actual de evitar la generación de residuos sólidos municipales y el inevitable daño ambiental que ocasionarán los mismos. Por ejemplo, sólo la circunstancia de la apertura de un relleno sanitario, para la disposición final, significa una afectación del ambiente. Aunque, llegado a este punto, no debemos olvidar que algunas Municipalidades vienen implementando programas destinados a la reducción de estos residuos [Defensoría 2007: 63]. Pero, como todavía no es posible suprimir el daño ambiental consideramos apropiado establecer que la finalidad ambiental del arbitrio de limpieza es contener el daño ambiental. Y sólo después de esto será oportuno alegar la protección y conservación del ambiente.
La prestación del manejo de residuos sólidos constituye el hecho jurídico tributario del arbitrio de limpieza. Esta afirmación no descarta el uso del término prestación del servicio de limpieza, que encontramos todavía en las Ordenanzas. Sólo se trata de un nuevo enfoque a partir de las disposiciones de la Ley General de Residuos Sólidos y su Reglamento. También, avizoramos que la categoría arbitrio de limpieza se cambiará por "arbitrio de residuos sólidos" o "arbitrio de manejo de residuos sólidos".
En el caso del arbitrio de limpieza, la prestación debe ser efectiva [CT: art. 66]. Al respecto, Moreno en su "tesis mixta" manifiesta que "[n]o hay tasa si no existe prestación efectiva del servicio, entendiéndose por prestación efectiva al concepto puro o a la prestación potencial, dependiendo su contenido del tipo de servicio ofrecido" [Moreno 2006: 1129]. Siguiendo a este autor, la prestación del manejo de residuos sólidos, tratándose de un servicio esencial, es efectiva frente a la comunidad (vecindario y visitantes) y potencial en relación al contribuyente (como individuo). Pero, el pretexto de provecho colectivo no debe significar que se exija un pago por una prestación imperceptible. Por eso, si buscamos que este tributo realice su finalidad ambiental necesariamente debe ser efectiva.
Además, otra característica de la prestación es la necesaria individualización de la misma en el contribuyente [CT: art. 68 lit. a]. Sobre esta afirmación, podría observarse que el manejo de residuos sólidos es un servicio indivisible, por tanto imposible de ser individualizado en el contribuyente, y debería ser financiado por una contribución y no recurrir a una tasa. Para ello, resulta pertinente la "tesis amplia" de Moreno, sobre la prestación individualizada, cuando señala que "[d]e acuerdo a esta tesis, pueden ser obligados a soportar la carga económica de la tasa todos aquellos a los que la actividad afecte o beneficie en alguna medida" [Moreno 2006: 1132]. Además, que "debe comprenderse que la carga de los servicios públicos que se encomiendan a los gobiernos locales para su cumplimiento obligatorio se refieren tanto a servicios públicos divisibles como indivisibles, no pudiendo negarse a estos últimos la posibilidades de su financiamiento a través de las tasas, ya que podría colapsar la prestación del servicio ante la falta de recursos" [Moreno 2006: 1133]. Para comprobarlo, recurrimos a la base imponible del arbitrio de limpieza, constituido por el costo de la prestación, y los criterios de fijación de la cuota individual contenidos en la Ordenanza.
El contribuyente, que observa que recogen su basura y barren su calle, se mostrará complacido al obtener estos servicios a cambio de sus arbitrios. Manifestará su agrado al momento de hablar de sus autoridades municipales. Se creerá afortunado de haberse avecindado en esa jurisdicción municipal. Pero, no serán, necesariamente, de la misma opinión los contribuyentes que residen en las afueras de las localidades, porque, tal vez, no gozarán de los beneficios del servicio de limpieza (recolección de residuos). Las razones para esto último pueden ser muchas: no pago de los arbitrios, predios ausentes en el plano catastral, desinterés del gobierno local, etc.
Estas reacciones nos pueden mostrar: o bien, a personas sabias, que cuidan al ambiente para favorecer a otras personas, o simplemente nos hace ver a unos aprovechados. Pues, tanto el contribuyente satisfecho o el vecino de los arrabales, pueden estar aceptando o reclamando el servicio de limpieza por intereses egoístas, nada solidarios, totalmente contrarios a una conciencia ambiental. Uno con su sensación de alivio por deshacerse de la basura y el otro expresando su envidia porque no pudo hacer lo mismo con sus desechos. O, al contrario, que asumen el pago del arbitrio de limpieza como: una forma de evitar un impacto ambiental negativo en las localidades y, a la vez, financiar el manejo de los residuos sólidos por el Gobierno Local.
No se podría decir, en el último caso, que los contribuyentes no participan en las medidas a favor del ambiente. Aunque tampoco afirmarse que se ha llegado al nivel de ciudadanía ambiental. Pues, el sólo pago de los arbitrios de limpieza no asegura la calidad (ambiental) de la habitabilidad urbana. Únicamente atenúa la sensación de ser libertinos ambientales. También sería importante, no guardar esperanza solamente en la actuación de las autoridades, sino, ser consecuente con los hábitos y rutinas (no botar la basura en la calle, no usar productos contaminantes, no hacer ruido, usar foco ahorrador, etc.). En suma, hacer todo lo que le corresponda para contener el daño ambiental.
En este caso, el Gobierno Local como encargado de la tutela ambiental [C: art. 195 num 8, LGA: arts. 52, 62, 67, LSGA: art. 24], asume un doble papel, es una autoridad tributaria cuando recauda el arbitrio de limpieza y autoridad ambiental cuando realiza el manejo de los residuos sólidos. En el primero dicta normas específicas, creando el arbitrio de limpieza, donde hay una exigencia al contribuyente del pago del tributo a cambio de la prestación del manejo de residuos sólidos. En el segundo busca la participación de su vecindario (lo hace responsable de la basura que produce) y se obliga a concretizar el adecuado manejo de residuos sólidos. Después de estas afirmaciones, es evidente la importancia de una Autoridad Ambiental que descanse en el Gobierno Local para lograr los objetivos ambientales.
Como se trata de un tributo ambiental, cuando el Gobierno Local la implemente se encargará la ejecución a la entidad de administración tributaria municipal. En principio, sólo se requiere que dicha entidad cumpla con sus funciones, no siendo necesario crear una nueva y menos contratar más personas o usar nuevo presupuesto. Utilizamos lo existente sólo en el supuesto de un Gobierno Local que haya demostrado eficacia como autoridad tributaria antes del tributo ambiental.
Como hemos visto, el arbitrio de limpieza es un instrumento muy poderoso en manos de una autoridad cuando sirve a los fines ambientales. Aunque todavía es ineficaz, pues, falta un compromiso mucho más importante en el manejo adecuado de residuos sólidos [Defensoría 2007: 139-144]. Al respecto, los Gobiernos Locales siempre han sido la autoridad ambiental más vinculada a los vecinos. Empezó cuando asumieron la responsabilidad de cuidar el aseo de la ciudad; permanece cuando se otorga a los municipios la facultad de cobrar arbitrios de limpieza. Esta atención o no de la obligación con el ambiente ha dependido y depende del compromiso de las autoridades locales, designadas o electas, con sus conciudadanos.
Para conseguir la finalidad ambiental del arbitrio de limpieza es una condición que el fondo recaudado sea intangible. Es decir, destinado sólo a financiar el manejo de residuos sólidos por el Gobierno Local. Por ello, es necesario que las Ordenanzas textualmente dispongan la constitución de este fondo intangible. Esto último, sería una forma de asegurar la exclusividad de la recaudación obtenida [Defensoría 2007: 107] y contribuir en la eficacia de este tributo ambiental.
La intangibilidad que nos interesa está prevista en la legislación de manera dispersa. Así, respecto a la tasa (clasificación donde se ubica el arbitrio de limpieza) el Código Tributario dispone que "[e]l rendimiento de los tributos distintos a los impuestos no debe tener un destino ajeno al de cubrir el costo de las obras o servicios que constituyen los supuestos de la obligación" [CT: Norma II]. Mientras, el Reglamento del Sistema de Nacional Gestión Ambiental, acerca de la recaudación obtenida por un tributo ambiental, dispone que "... debe destinarse preferentemente al sostenimiento de las acciones de gestión ambiental en las regiones donde se originen dichos ingresos" [RSGA: art. 73]. Por último, la Ley General de Residuos Sólidos, en una norma relacionada directamente con el tributo que nos ocupa, dispone que "[l]os montos recaudados por los municipios por concepto del manejo de residuos sólidos deben ser depositados en una cuenta especial intangible que sólo podrá ser utilizada para la gestión municipal de residuos sólidos" [LRS: art.46].
Es conveniente afirmar que las ideas acerca de tributos ambientales recién se vienen difundiendo en nuestro Derecho y es necesario tener en cuenta que un antecedente es el arbitrio de limpieza. Es cierto que antes no se consideraba un tributo ambiental, ni tampoco se hace todavía ahora. Sin embargo, esto no resulta tan relevante cuando sabemos que en realidad es un instrumento útil en la contención del daño ambiental.
Después de esta corta explicación, es seguro que el arbitrio de limpieza es un tributo ambiental y el servicio público ambiental al que está vinculado es el manejo de residuos sólidos. La prestación efectiva está a cargo del Gobierno Local y se involucra al contribuyente en la responsabilidad de asumir el costo de la misma. Consiguientemente el destino de los fondos recaudados se dirige exclusivamente a un gasto ambiental. Para el cumplimiento de la finalidad ambiental del arbitrio de limpieza hay una condición: la eficacia de la gestión ambiental dependerá de la eficacia de la gestión tributaria.
Por último, desde una visión antropocéntrica, con esto solo se busca obtener una adecuada calidad de vida [LGA: arts. 1, 9, 11 lit. a, 13, 142.1, RSGA: art. 4, 6 num. 1, 7, 37, 45] y disfrutar plenamente del derecho a "gozar de un ambiente equilibrado y adecuado al desarrollo de su vida" [C: art. 2, num. 22].
BRAVO CUCCI, S. Fundamentos de Derecho Tributario. Tesis & Monografías 3. Lima: Palestra Editores. 2003.
DEFENSORIA DEL PUEBLO. Adjuntía para los Servicios Públicos y el Medio Ambiente. Pongamos la basura en su lugar. Propuestas para la gestión de los residuos sólidos municipales. Informe Defensorial 125. Lima: Defensoría del Pueblo. Consulta: 22 de noviembre de 2007 http://www.defensoria.gob.pe/inf_def.php
MORENO DE LA CRUZ, L. "Las tasas locales". En DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge E. (coord.) Temas de Derecho Tributario y de Derecho Público. Libro homenaje a Armando Zolezzi Möller. Lima: Palestra Editores, pp. 1108-1161. 2006.
Sentencias del Tribunal Constitucional (STC):
- Exp. Nº 6626-2006-PA/TC: Recurso de agravio constitucional interpuesto por Importadora y Exportadora A.S. S.C.R.L. contra la resolución de la Sala Mixta Transitoria de la Corte Superior de Justicia de Tacna del 10 de mayo de 2006, que declaró improcedente la demanda de amparo contra la Superintendencia Nacional de Administración Tributaria (SUNAT), por la presunta vulneración de sus derechos a la libertad de comercio, a la propiedad, a la igualdad ante la ley y a la no discriminación, a fin de que se declare la inaplicación de la Resolución N.° 220-2004/SUNAT, de fecha 24 de setiembre de 2004, modificada por la Resolución N.° 274-2004/SUNAT, de fecha 8 de noviembre de 2004.
- Exp. Nº 0053-2004-PI/TC : Demanda de Inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo contra las Ordenanzas Distritales Nºs 142 y 143 (2004); 116 (2003); 100 (2002); 86 (2001); 70-2000-MM (2000); 57-99-MM (1999), 48-98-MM (1998), y 33-97-MM (1997) que regularon el régimen de arbitrios de la Municipalidad de Miraflores en el periodo 1997 a 2004.
- Exp. Nº 0041-2004-AI/TC: Acción de Inconstitucionalidad interpuesta por la Defensoría del Pueblo contra las Ordenanzas Nºs 171-MSS y 172-MSS expedidas por la Municipalidad de Santiago de Surco, que aprueban el régimen legal tributario y los importes de arbitrios municipales correspondientes al ejercicio fiscal 2004; las Ordenanzas Nºs 003-96-O-MSS, 006-97-O-MSS, 002-98-O-MSS y 01-0-MSS; el artículo 4° de la Ordenanza Nº 024-MSS (2000), el artículo 4° de la Ordenanza Nº 55-MSS (2001), el artículo 6° de la Ordenanza Nº 92-MSS (2002), los artículos 7° y 8° y la Segunda Disposición Final de la Ordenanza Nº 128-MSS (2003), así como el artículo 5° de la Ordenanza Nº 130-MSS (2003), por contener vicios de inconstitucionalidad.
Normas:
- C : Constitución Política del Perú de 1993
- LOM : Ley Orgánica de Municipalidades, Ley N° 27972
- CT : TUO del Código Tributario, aprobado por el Decreto Supremo N° 135-99-EF
- LTM : TUO de la Ley de Tributación Municipal, aprobada por el Decreto Supremo Nº 156-2004-EF.
- LGA : Ley General del Ambiente, Ley Nº 28611
- LSGA : Ley Marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental, Ley Nº 28245
- RSGA : Reglamento de la Ley Nº 28245, aprobada por el Decreto Supremo Nº 008-2005-PCM.
- LRS : Ley General de Residuos Sólidos, Ley Nº 27314
- RRS : Reglamento de la Ley General de Residuos Sólidos, aprobada por el Decreto Supremo Nº 057-2004-PCM.
