La figura del recargo autonómico

AutorJuan Ignacio Gorospe Oviedo

V LA FIGURA DEL RECARGO AUTONÓMICO

Juan Ignacio Gorospe Oviedo

  1. Delimitación previa

    En un sentido amplio la denominación de recargo alude «... a cualquier aumento producido en una cantidad fijada con anterioridad con fines diversos» (Rodríguez Montañés, p. 40). Pero la figura del recargo comprende tres categorías básicas: recargos por mora, recargos sancionadores y recargos constitutivos de una sobrecarga tributaria (Andreozzi, pp. 316 a 322). En la parcela tributaria, podemos configurar como recargos que responden a la acepción de «sanción o indemnización» los recargos por presentación extemporánea y espontánea de declaraciones o autoliquida-ciones -recargos de regularización-, así como los recargos del período ejecutivo -recargo ejecutivo y recargo de apremio-, pues participan de una naturaleza mixta por su carácter indemnizatorio y disuasorio. En cuanto a la tercera categoría, de sobrecarga tributaria, se reserva al recargo autonómico, que no equivale a una indemnización o sanción, sino a una «nueva carga o aumento de carga», en la primera definición que le da el Diccionario de la Real Academia (2001). Es el tipo de recargo al que se refiere el artículo 58.2.a) LGT como exigible legalmente sobre las bases o las cuotas, ya sean a favor del Tesoro o de otros entes públicos.

    Tales recargos pueden establecerse a favor de un Ente público distinto del sujeto activo del tributo tomado como parámetro para su fijación, en cuyo caso supondrán una «nueva carga», o a favor del mismo Ente público que sea sujeto activo del tributo sobre el que recaen, constituyendo un «aumento de carga». En el caso del recargo autonómico se trata de una figura que opera sobre un tributo estatal, pues el artículo 4.1.d) de la Ley Orgánica 8/1980, de Financiación de las Comunidades Autónomas -partiendo del art. 157.1, letra a), CE- se refiere a «los recargos que pudieran establecerse sobre los tributos del Estado» (redacción LO 3/1996), y el artículo 12.1 apostilla que se aplicarán «sobre los tributos del Estado susceptibles de cesión», con las salvedades que se estudiarán después (redacción LO 7/2001). En consecuencia, constituye una nueva carga que, en palabras de Soler Roch puede calificarse como «sobreimpuesto» (p. 17). También García Frías adopta esta terminología, diferenciándolos de aquellos que se establecen por el mismo Ente público titular del tributo base, a los que denomina «recargos stricto sensu» (p. 29). Señala esta autora que el término recargo en esta materia es incorrecto, y prefiere usar para el primer tipo el de «sobreimpuesto» en consonancia con la traducción de sus homólogos en Derecho comparado: el italiano sovrimposta, el francés Taxes additionnelles o el alemán Steuerzuschlag (pp. 24 y 25).

    Nos encontramos, en suma, ante recargos que suponen una nueva carga tributaria, establecidos a favor de un Ente público -la Comunidad Autónoma- distinto del sujeto activo del tributo base -el Estado-, mediante la aplicación de un porcentaje sobre la base o la cuota del mismo, a modo de sobreimpuestos del tributo previo sobre el que recaen. Los elementos básicos del recargo son: el tributo base, el parámetro de aplicación del recargo (la base o la cuota del tributo recargado) y el tipo del recargo.

  2. Naturaleza jurídica: finalidad de los recargos

    El incremento de la recaudación que se persigue con estos recargos puede obtenerse a través de otras vías alternativas, de las que hay que diferenciarlo. En este punto, es interesante acudir al Informe sobre el actual sistema de financiación autonómica y sus problemas, elaborado en marzo de 1995 por un grupo de estudio que se constituyó a propuesta del Consejo de Política Fiscal y Financiera (Monasterio Escudero, Sevilla Segura, Pérez García y Solé Vilanova, pp. 60 a 71). En este Informe se recogen los siguientes instrumentos financieros para la consecución de un modelo financiero más descentralizado: tributos cedidos, participaciones territorializadas, tributos propios y exacciones compartidas. Al hilo del mismo, compararemos los recargos establecidos por un ente distinto al sujeto activo del tributo base (concretamente, los recargos autonómicos sobre tributos estatales) con estas figuras.

    Evidentemente, estos recargos no constituyen tributos cedidos, esto es, tributos creados por el Estado con cesión de la gestión, el producto de la recaudación y ciertas facultades normativas a las Comunidades Autónomas, conforme a la Ley 14/1996, de Cesión de tributos del Estado a las Comunidades Autónomas, para el período 1997-2001, y a la Ley 21/2001, que regula el nuevo sistema de financiación de las Comunidades Autónomas, a partir del 2002. Ello es así porque la creación del recargo corresponde íntegramente a la Comunidad Autónoma y, además, requiere la previa existencia de un tributo sobre el que aplicarse. Podría plantearse el problema de su deslinde con la cesión parcial del IRPF, como se verá en los párrafos que siguen.

    Continuando con las participaciones territorializadas, el Informe de 1995 las identifica con la participación de las Comunidades Autónomas en la recaudación, dentro de su territorio, del Impuesto sobre la Renta. En éstas, sólo se cede una parte del rendimiento producido en su territorio y no se participa en la gestión, como ocurría con la cesión del 15 por 100 del IRPF a las Comunidades Autónomas con anterioridad a 1997. Desde el año 2002, este tipo de participaciones son las que se aplican en el IVA y en los Impuestos Especiales sobre Fabricación, ya que en estos impuestos ni se han cedido competencias normativas ni se participa en la gestión. Tampoco coincide, en consecuencia, con la figura del recargo autonómico, donde la Comunidad Autónoma tiene competencias normativas en cuanto a su establecimiento y cuantía, además de llevar a cabo su gestión.

    La tercera fuente de finaciación son los tributos propios, que también difieren de los recargos. Fundamentalmente en la limitación contenida en el artículo 6.2 de la LOFCA, que impide a las Comunidades Autónomas establecer tributos que recaigan sobre hechos imponibles gravados por el Estado. En cambio, los recargos recaen precisamente sobre aquéllos, al aplicarse a tributos estatales. Además, requieren un tributo previo sobre el que aplicarse y carecen de facultades normativas en la configuración del mismo (hecho imponible, sujeto pasivo, elementos de cuantificación). No obstante, se observan muchas similitudes en su naturaleza, como se analizará después.

    Finalmente, hemos de referirnos a las exacciones compartidas, consistentes bien en impuestos autonómicos normalizados, bien en recargos.

    Los primeros son exacciones equivalentes a los recargos establecidas sobre la base del impuesto. Con ellos se evita que la modificación de tipos por la Hacienda central haga variar los recursos de las Comunidades Autónomas, corrigiéndose también las desigualdades entre Comunidades ricas y pobres que generaría la aplicación de recargos en cuota sobre impuestos progresivos, como el IRPF, reduciendo con ello la necesidad de transferencias de nivelación. En realidad, estos impuestos autonómicos normalizados se han traducido, en el IRPF, en su cesión parcial acompañada de competencias normativas. El citado Informe señala que el impuesto autonómico normalizado reforzaría la corresponsabilidad por su independencia formal de los tributos estatales «...y, si a esto añadimos la posibilidad de regular los tipos, los márgenes de autonomía financiera se verían ampliados por comparación tanto con los actuales tributos cedidos como con la participación territorializada en el Impuesto sobre la Renta» (pp. 68 y 69).

    En cuanto a los recargos, son los del artículo 12 de la LOFCA, ya mencionado. El Informe de 1995 los denomina recargos compensados, en cuanto que no buscan aumentar la presión global, por lo que la Hacienda central debería reducir sus tarifas para la instauración de estos recargos. A nuestro juicio, esta fórmula chocaría con la prohibición que establece el artículo 12.2 de la LOFCA, que impide que los recargos autonómicos sobre tributos estatales susceptibles de cesión supongan una minoración en los ingresos del Estado por dichos impuestos (debería decir «tributos»). De todos modos, parece lógico que si las Comunidades Autónomas han asumido competencias en sanidad y educación se amplíen correlativamente sus recursos y se reduzcan los del Estado. También es razonable la postura del Informe sobre la aplicación de impuestos autonómicos normalizados a modo de exacciones en la base. Pensamos que con ello se conseguiría la suficiencia financiera perseguida por la LOFCA.

    La Ley de Cesión de 1996, en su artículo 13, añade a la cesión parcial del rendimiento la posibilidad de que las Comunidades Autónomas asuman competencias normativas. Concretamente, en el IRPF pueden regular la tarifa autonómica y determinadas deducciones del impuesto. A nuestro juicio, no hay que confundir la cesión parcial del IRPF con los recargos objeto de estudio. Como advierten Pérez de Ayala Bacerril y Villar Ezcurra en uno de los primeros estudios sobre el tema (pp. 186 a 192), tres razones impiden la confusión de las dos figuras. Primero, el artículo 12 de la LOFCA, que prohibe que los recargos supongan una minoración en los ingresos del Estado por dichos impuestos y se desvirtúe su estructura. En la cesión del IRPF se produce una sustracción de ingresos estatales, con una reducción de la presión fiscal estatal, además de modificarse la estructura del impuesto con constantes divisiones y reagrupaciones en el proceso de liquidación. Segundo, desde una perspectiva técnico-jurídica, la potestad normativa en materia de deducciones no encaja en la figura del recargo, pues afecta a la naturaleza del impuesto estatal, mientras que el recargo autonómico nada debe añadir a la naturaleza del impuesto base. No obstante, hay que apostillar que esas deducciones no pueden suponer una minoración del gravamen efectivo de alguna o algunas categorías de renta, por lo que, al menos...

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