El fenómeno de la especialización de regímenes
| Autor | Concepción Sanz Sáez |
| Páginas | 19-55 |
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CAPÍTULO I
EL FENÓMENO DE LA ESPECIALIZACIÓN DE REGÍMENES
Partiendo de la lectura del artículo 9 de la LGSS se puede constatar
la ausencia, en nuestro ordenamiento jurídico, de una definición de
Régimen Especial15, por lo que debemos tomar referencia en las apor-
taciones doctrinales que se han realizado al respecto16.
Como sabemos, la desaparición del Régimen Especial de Empleados
de Hogar (en adelante REEH), como la de todos los regímenes espe-
ciales, arranca de la convicción de que la existencia de dichos regí-
menes es una anomalía (una especie de “mal menor”) que debe ser
superada17. Esta afirmación no es únicamente de origen doctrinal sino
que es el propio legislador quien se pronuncia en el artículo 10.4 de
la LGSS donde señala que los Regímenes Especiales se regularán “…
tendiendo a la máxima homogeneidad con el Régimen General, que per-
mitan las disponibilidades financieras del sistema y las características de
los distintos grupos afectados por dichos Regímenes”. Observamos que
esa doble restricción para conseguir lo que, a continuación, el artículo
10.5 de la LGSS denomina “…la tendencia a la unidad que debe presidir
la ordenación del sistema de la Seguridad Social”, refleja tácitamente
los dos tipos de razones que lograron justificar la existencia de los re-
15
Como ponen de manifiesto entre otros, GONZALO GONZÁLEZ, B., FERRERAS
ALONSO, F., GONZÁLEZ-SANCHO LÓPEZ, E., DE LA PEÑA ROSINO, P. y TEJERINA
ALONSO, J. I.: La Estructura Actual de la Seguridad Social Española y su Reforma. op.
cit., pág. 16 y GARCÍA-PERROTE ESCARTÌN, I. y MERCADER UGUINA, J.: Campo de
aplicación del sistema de la Seguridad Social, en VV.AA., Derecho de la Seguridad Social.
Ed. Tirant lo Blanch, 2002, pág. 136.
16
MARTÍN VALVERDE, A.: Comentario al artículo 9 de la LGSS (Estructura del Siste-
ma de Seguridad Social), en VV.AA.: Comentario a la Ley General de la Seguridad Social,
T. I., MONEREO PÉREZ, J.L. y MORENO VIDA, Mª.N. (Dirs.), Granada, Ed. Comares,
1999, pág. 38.
17
ARENAS VIRUEZ, M., Hacia la desaparición del Régimen Especial Agrario de la Se-
guridad Social. Publicaciones CES-A. 2007, págs. 21-22.
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CONCEPCIÓN SANZ SÁEZ
gímenes especiales, razones que son de muy distinta naturaleza. La
primera de ellas es de carácter visiblemente coyuntural, es decir que,
en la medida en que los argumentos financieros que explicaron en un
momento histórico dado la aparición de uno u otro régimen especial
desaparezcan, no existirá razón alguna para su mantenimiento. La se-
gunda razón, a diferencia de la primera, es de carácter estructural: las
características de determinados grupos profesionales pueden perma-
necer indefinidamente e incluso justificar la pervivencia de alguno de
los regímenes especiales.
A su vez, este mismo artículo 10, en su apartado primero dispone que:
“se establecerán Regímenes Especiales en aquellas actividades profesio-
nales en las que, por su naturaleza, sus peculiares condiciones de tiempo
y lugar o por la índole de sus procesos productivos, se hiciere preciso tal
establecimiento para la adecuada aplicación de los beneficios de la Se-
guridad Social”. Por tanto, no todos los trabajadores van a pertenecer
al mismo Régimen pues, como ya hemos indicado, junto al Régimen
General, nos encontramos con una pluralidad de Regímenes Especia-
les que, como se deduce de este apartado del artículo 10 de la LGSS
que acabamos de transcribir, se han establecido sólo en determinadas
actividades profesionales que tienen ciertas especialidades y peculia-
ridades, ya sea por su “naturaleza”, por sus “condiciones de tiempo y
lugar” o por “la índole de sus procesos productivos”.
En este sentido, distintos autores parten de la idea que el artículo 11
de la LGSS, sobre los sistemas especiales, es el punto de apoyo para la
caracterización de los regímenes especiales y su diferenciación de los
sistemas especiales. La mayor singularidad de los Regímenes Especia-
les, vinculados a determinados sectores que desarrollan una actividad
profesional distinta, consiste precisamente en que “Régimen Especial
es aquél en el cual las prestaciones de los trabajadores incluidos en él
son diferentes de las previstas para el Régimen General de la Seguridad
Social”.
En conjunto, podríamos realizar una identificación general del fenó-
meno de especialización de Regímenes, dentro del Sistema de Segu-
ridad Social, atendiendo a la identificación de un ámbito subjetivo de
aplicación específico. Necesariamente cada Régimen Especial tiene
que identificar su ámbito subjetivo, que se corresponde con sectores
de la actividad económica que, en atención a sus particularidades en
orden a su actividad, condiciones de trabajo o procesos de producción,
demandarían un tratamiento diversificado de protección frente a los
“riesgos sociales” y/o “situaciones de necesidad”. También tendríamos
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LA PROTECCIÓN SOCIAL DE LAS EMPLEADAS DE HOGAR
que tener en cuenta la extensión y límites de la acción protectora, ya
que el dato más señalado de la existencia de una regulación específica
se ha centrando en la diferencia de cobertura, por lo que la diferencia
básica entre unos y otros se hacía residir en el “plus” o en el “déficit”
de protección que brindaba18.
Al respecto el Tribunal Constitucional (en adelante TC) ha confirmado
en múltiples ocasiones la adecuación a la Constitución de las distintas
regulaciones de las situaciones de necesidad en los distintos regímenes
del sistema, en concreto se ha argumentado que la articulación del
sistema en un Régimen general y en unos Regímenes especiales se jus-
tifica por las peculiaridades socio-económicas, laborales, productivas
o de otra índole que concurren, aún cuando la legislación posterior
tienda a conseguir la máxima homogeneización con el Régimen Ge-
neral que permitan las disponibilidades financieras (STC 184/2003, de
31 de mayo).
En fin, sobre el particular el TC precisa que del art. 41 de la Constitu-
ción Española (en adelante CE) se advierte que la función de la Segu-
ridad Social es estatal, pasando a ocupar una posición decisiva la re-
paración de situaciones de necesidad, pero tales situaciones han de ser
apreciadas y determinadas teniendo en cuenta el contexto general en
que se producen y en conexión con las circunstancias económicas, las
disponibilidades del momento y las necesidades de los diversos grupos
sociales19. No puede excluirse por ello que el legislador, apreciando la
importancia relativa de las situaciones de necesidad a satisfacer, regu-
le, en atención a las circunstancias indicadas, el nivel y condiciones de
las prestaciones a efectuar o las modifique para adaptarlas a las nece-
sidades del momento (STC 65/1987 de 21 de mayo).
Por otro lado, hay que subrayar el reforzamiento legal de la tendencia
hacia la homogeneidad con el Régimen General, que se consagra y
18
BLÁZQUEZ AGUDO, E. M.: “Igualdad de trato y Regímenes Especiales en la juris-
prudencia constitucional”. Temas Laborales, núm. 68, 2003, págs. 92-103. Algunas de
estas justificaciones son: la actividad profesional, la distinta naturaleza del empresario,
las características especiales de los trabajadores por cuenta propia, las especiales rela-
ciones con el mercado de trabajo, el menor esfuerzo contributivo, etc…
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cional fundado en principios idénticos, ni a la regulación de unos mismos requisitos o
la previsión de iguales circunstancias determinantes del nacimiento del derecho (STC
114/1987). La identidad en el nivel de protección de todos los ciudadanos podrá consti-
tuir algo deseable desde el punto de vista social, pero cuando las prestaciones derivan
de distintos sistemas o regímenes, cada uno con su propia normativa, no constituye
un imperativo jurídico (SSTC 103/1984 y 27/1988), ni vulnera el principio de igualdad.
(STC 77/1995, de 20 de mayo, FJ 4).
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