El FCI en la formación de capital de las comunidades autónomas
| Autor | Santiago Lago Peñas/Xoaquín Fernández Leiceaga/Patricio Sánchez Fernández/Xoaquín Álvarez Corbacho |
| Páginas | 45-78 |
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En este apartado queremos, en primer lugar, aproximarnos a la dinámica de la formación de capital público por parte de las Comunidades Autónomas y, en segundo lugar, conocer en qué medida las transferencias del FCI han tenido relevancia en ese esfuerzo capitalizador. Adelantemos ya que son las regiones de menor renta aquellas que presentan un mayor esfuerzo inversor público, lo que se corresponde, además, con los rasgos generales de la acumulación de capital, público y privado, en perspectiva espacial (Mas y Pérez, 2013).
Gráfico 3.1. Empleos de capital de las Comunidades Autónomas. Euros constantes de 2011.
Notas: 1995 = 100.
Fuente: Elaboración propia a partir de contabilidad nacional. Operaciones no financieras. Total sector Administraciones Públicas y subsectores. Información anual. SEC 95 base 2008. IGAE, INE base. IPC general, en valores anuales.
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Las Comunidades Autónomas son el principal agente inversor del sistema institucional español desde mediados de los años noventa. En el Gráfico 3.1. observamos el intenso y sostenido crecimiento que experimentan los gastos de capital de las autonomías hasta el ejercicio 2008. En euros constantes han más que duplicado los recursos destinados a formación de capital. El Gráfico 3.1. también señala el hondo impacto de la crisis: los valores de los gastos de capital retroceden abruptamente, hasta niveles notablemente inferiores a los iniciales. El ajuste de las finanzas autonómicas a las nuevas condiciones económicas y políticas, mucho más restrictivas y exigentes, se ha aplicado en mayor medida en los gastos discrecionales, como los de capital (Fernández y Lago, 2014).
¿Qué factores están detrás de la evolución de los gastos de capital de las Comunidades Autónomas? En el propio Gráfico 3.1. representamos la evolución del PIB español en euros constantes. La dimensión de la economía española ha experimentado un crecimiento notable en los primeros 12 años del periodo analizado y un ligero ajuste después, aunque ambos movimientos de acenso y caída han tenido una pendiente inferior a la de los gastos autonómicos de capital. Podemos afirmar, en consecuencia, que la evolución de la economía española ha desempeñado un papel relevante en la dinámica de la capitalización pública regional; si bien esta variable no lo explica todo.
Si descontamos el efecto de la dimensión de la economía, el esfuerzo capitalizador de las Comunidades Autónomas depende del peso del gasto público sobre el PIB, del grado de descentralización alcanzado y de la propensión capitalizadora de los Gobiernos regionales. Por ejemplo, para un tamaño dado de la economía, cuanto mayor sea el gasto público, dejando sin cambios tanto la descentralización como la vocación inversora de las regiones, mayor será también el volumen de los gastos de capital autonómicos:
Ecuación 2:
Esta expresión nos facilita la comprensión de la importancia de cada uno de los elementos que queremos analizar: un factor «gasto público», un factor de descentralización y un factor de propensión autonómica a la capitalización. En el Gráfico 3.2. presentamos la evolución de cada uno de estos factores a partir de 1995. Tenemos que tratar de explicar el nítido perfil ascendente de la capitalización autonómica, en valores constantes y en términos de PIB, hasta 2008, así como el abrupto descenso posterior. El tamaño relativo del sector público ha desempeñado un papel a contracorriente de los gastos de capital, aunque siempre de limitada intensidad: ha mantenido una suave pero persistente línea de descenso durante todo el periodo de expansión, para
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recuperarse hasta los niveles iniciales debido a la contracción que experimenta la economía en los últimos años30.
Gráfico 3.2. Evolución de los factores determinantes de la capitalización autonómica.
Notas:
(1) Empleos no financieros del conjunto de las Administraciones Públicas sobre el PIB, porcentaje.
(2) Empleos (gastos no financieros) de las Comunidades Autónomas sobre los empleos no financieros de las Administraciones Públicas, porcentaje.
(3) Empleos de capital de las Comunidades Autónomas sobre el conjunto de los empleos de las comunidades, porcentaje.
(4) Empleos de capital de las Comunidades Autónomas, en porcentaje sobre el PIB.
Fuente: Elaboración propia a partir de Contabilidad Nacional. Operaciones no financieras. Total sector Administraciones Públicas y subsectores. Información anual. SEC 95 base 2008. IGAE.
Como es bien conocido, las Comunidades Autónomas han sido protagonistas de una profunda descentralización. Los empleos no financieros de las comunidades han pasado de situarse en un 22% de los gastos públicos totales consolidados en el ejercicio inicial a emplazarse entre un 37 y un 40% en la última fase, entre 2005 y 2013, avanzando también notablemente en términos de PIB: de menos del 10% a un máximo del 15% en 2009. Este es el factor determinante de la evolución alcista de los empleos autonómicos de capital. Sin embargo, tiene una incidencia muy
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limitada en el desplome posterior, pues si bien caen los valores del gasto autonómico sobre el total, lo hacen con moderación.
Por último, la propensión capitalizadora de las haciendas autonómicas muestra un perfil a la baja, suave pero sostenido, hasta 2008. Rasgo que tiene que ver con la asunción de competencias en servicios con una gran incidencia del gasto corriente, como la sanidad o la educación. A partir de entonces, se produce una abrupta caída, indicativa de que el gasto autonómico se ha ajustado duramente en los gastos de capital durante la crisis económica. Este descenso procíclico de la propensión capitalizadora, general en otras Administraciones y latitudes (Aghion y Marinescu, 2008) es paralelo al que experimentan los gastos autonómicos de capital31.
Podemos, por tanto, resumir los factores explicativos de la dinámica de los gastos de capital autonómicos en proporción al PIB señalando que durante la larga fase expansiva que se inicia en 1995 y se cierra en 200832ha sido la profundización en la descentralización la responsable del marcado aumento, mientras que el abrupto descenso posterior ha estado impulsado por una
Gráfico 3.3. Evolución de la formación bruta de capital de los diversos subsectores de la Administración.
Notas: Porcentaje del PIB.
Fuente: Elaboración propia a partir de Contabilidad Nacional. Operaciones no financieras. Total sector Administraciones Públicas y subsectores. Información anual. SEC 95 base 2008. IGAE.
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decisión política interna, en un contexto de restricciones presupuestarias severas y, en todo caso, auxiliada por la ligera reducción del nivel de descentralización.
Centramos ahora la atención en la formación bruta de capital33, para poder afrontar en mejores condiciones un análisis comparativo de los diversos subsectores de la Administración. Evitamos de esta forma las distorsiones que introducen las transferencias de capital entre Administraciones34. Hubiéramos podido incluir también los activos financieros netos, pero después utilizaremos en la explicación las inversiones reales (desde una óptica presupuestaria) y lo que mejor se aproxima a este concepto es el de formación bruta de capital en términos de contabilidad nacional.
En el Gráfico 3.3. representamos la evolución de la formación bruta de capital de los tres subsectores de la Administración (central consolidado, que incluye tanto la Administración general como la seguridad social; autonómico y local), en proporción del PIB, desde 1995 hasta 2013. Confirmamos que el principal nivel inversor del sector público a lo largo de todo el periodo de expansión es el autonómico, pero durante la crisis el nivel local o el central lo superan en ocasiones.
Aunque las tendencias de medio plazo son similares, condicionadas por el ciclo económico, el gráfico pone en evidencia algunas pautas específicas:
La intensidad del proceso de descentralización, que eleva el peso del nivel autonómico, reduce en contrapartida la proporción que representan las inversiones centrales sobre el total. Solo la época de bonanza, a partir de 2002, permite una marcada recuperación del esfuerzo inversor de la Administración central35.
En la Administración local es extremadamente singular el perfil de «dientes de sierra», que, de forma muy regular y manifiesta, indica el peso del ciclo político-electoral36en los patrones de inversión de municipios y provincias. La tendencia alcista desde inicios del nuevo milenio también está presente, lo que no debiera sorprendernos por el efecto directo de la burbuja inmobiliaria sobre los ingresos locales, muy dependientes de la construcción y del valor de los inmuebles (Solé, 2014). Esta tendencia se prolonga hasta 2010, sin duda por las elevadas transferencias de capital recibidas desde la Administración central al abrigo de los planes extraordinarios del bienio 2009-2010.
Avanzamos en el análisis si comparamos el perfil inversor de las distintas Administraciones regionales. Dadas las diferencias de tamaño y niveles de renta per cápita, utilizamos la variable volumen de formación bruta de capital (inversión) autonómica por habitante37. Para conocer mejor los factores que influyen en la dinámica de la formación bruta de capital de las Comuni-
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dades Autónomas usamos la identidad recogida en la Ecuación 3. Esta identidad descompone mecánicamente el esfuerzo inversor, en términos per cápita, en dos factores que denominamos propensión a la inversión38y peso autonómico.
Ecuación 3:
Hemos observado ya que la propensión a la inversión definida en términos de empleos de capital para el conjunto de...
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