En qué falla la regulación

Autor:Cass R. Sunstein
Páginas:69-107
 
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Decir que el Estado regulador actual tiene una cierta coherencia y racionalidad, o que responde a concepciones convincentes de autonomía y bienestar, no quiere decir que haya sido un éxito total o siquiera parcial. Las justificaciones teóricas son una cosa; la reforma en el mundo real, es otra. De hecho, se ha puesto de moda en los últimos años argumentar que la regulación social y económica no ha tenido éxito, y que ha implicado grandes costes para las ganancias inciertas o inexistentes que ha producido1.

Tales conclusiones son demasiado crudas. El Estado regulador no ha sido un fracaso. Al contrario, las leyes reguladoras han dado lugar a mejoras significativas en diversas áreas, como el medio ambiente, la conservación de la energía, la seguridad automovilística, las especies en peligro de extinción y la discriminación por motivos de raza y sexo. Pese a ello, al mismo tiempo, algunas leyes han producido beneficios reducidos si se los compara con los costes. Asimismo, algunas de estas regulaciones tuvieron efectos colaterales adversos no previstos o han tenido mucho menos éxito de lo que sus defensores esperaban. Por otra parte, toda la materia está impregnada de lo que podríamos llamar paradojas de regulación: estrategias de regulación que son contraproducentes en el sentido de que logran resultados precisamente opuestos a los que pretenden.

Como veremos, muchas formas en las que falla la regulación implican objetivos constitucionales originales. La falta de coordinación en la rama ejecutiva, la ausencia de deliberación o responsabilidad política, la influencia del poder de una facción y la representación en interés propio son problemas del Estado regulador que indican que ha sido víctima de una serie de peligros en contra de los cuales fue diseñado el documento fundacional.

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En este capítulo presentaré algunos ejemplos exitosos de regulación, proporcionaré un breve diagnóstico del origen y la naturaleza del fracaso en la regulación, y relacionaré ese fracaso con el enfrentamiento entre las instituciones reguladoras actuales y el régimen constitucional. Concluyo sugiriendo una serie de reformas para el Estado regulador.

En el camino de los que evalúan las consecuencias de la regulación en el mundo real se interponen graves dificultades. La dificultad más importante es que, incluso si los hechos se pudiesen establecer con precisión, el fracaso de una persona podría significar el éxito de otra. Además, es difícil desarrollar criterios para distinguir entre ambas cosas. Unos pocos ejemplos explicarán a qué me refiero. Si algunos observadores creen que las sustancias tóxicas incluidas en la Ley para la Seguridad y Salud Ocupacional imponen enormes costes a cambio de ganancias insignificantes, la falta de acción administrativa, para ellos, representará el mejor resultado posible. La aplicación de las leyes de los derechos civiles que conducen al uso de cuotas raciales estrictas representará, para algunos, un fracaso evidente. En términos más generales, si los organismos administrativos no hacen cumplir las leyes reguladoras porque reprueban las ideas equivocadas, los malos juicios de valor o los tratos privados con grupos de interés que subyacen tras ellas, la inacción del Gobierno bien podría considerarse un éxito desde el punto de vista del interés público.

En cambio, si el Congreso tuviera la intención de crear un cártel a través de la Ley de Comercio Interestatal (Interstate Commerce Act) para ayudar a los ferrocarriles a aumentar los precios y disminuir la calidad a costa de los consumidores y la economía en su conjunto, tal vez orientar la acción de la ICC hacia ese objetivo podría constituir un éxito. Si el Congreso tiene la intención de que las leyes sean intentos amorales de transferir recursos de un grupo a otro, la regulación podría tener éxito, incluso cuando no –de hecho, precisamente porque no– beneficia a la población en su conjunto.

El juicio sobre el éxito o el fracaso dependerá, entonces, de la visión que se tenga sobre la conveniencia de los objetivos y el alcance de la regulación. Incluso si se lograra un consenso en la cuestión, aún quedarían problemas metodológicos sumamente graves por resolver. Han sido, sobre todo, los esfuerzos para calcular los costes y beneficios de la regulación los que han llevado a agrias disputas tanto de valor como de hecho. ¿Debería la medición basarse en la voluntad de pago privada por bienes de regulación? Si es así, será necesario decidir si debemos considerar la voluntad de los beneficiarios de pagar por la regulación (el «precio de oferta») o en su lugar, lo que los beneficiarios requerirán para renunciar a la protección normativa (el «precio de venta»). Podría haber una diferencia sustancial entre los precios de la oferta y la demanda. Los traba-

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jadores podrían, por ejemplo, requerir una enorme suma antes de renunciar a un derecho con cierto nivel de seguridad, a pesar de que, en principio, no estarían dispuestos a pagar tanto por obtener ese derecho.

Incluso si este problema se resolviese, sería necesario decidir si el criterio de la voluntad de pago debería ser dominante. Ese criterio podría ser cuestionado con razón teniendo en cuenta su crudeza como sustituto de la utilidad, su inevitable dependencia de la capacidad de pago, su controvertido uso en relación con el valor de la vida y la salud, y su vulnerabilidad, discutida en los capítulos 1 y 2, ante una variedad de objeciones morales. Desafortunadamente, el rechazo del criterio de la voluntad de pago no deja alternativa obvia, por lo que el cálculo de los costes y beneficios seguirá siendo tan difícil como siempre.

Otros problemas hostigan los esfuerzos por evaluar los costes y, aún más, los beneficios de la regulación. En muchos casos es difícil hacer afirmaciones irmes sobre la causalidad. Por tanto, la incertidumbre científica está generalizada en este contexto. Las disminuciones en las tasas de mortalidad y accidentes después de la regulación pueden, por ejemplo, ser atribuibles a otros factores. Es necesario tener en cuenta, entre otras cosas, las tendencias económicas, industriales y demográicas anteriores a la intervención reguladora. Por otra parte, es muy difícil controlar las posibles variables que suscitan confusión.

La regulación también puede tener una serie de costes y beneficios colaterales o imprevistos que se deben tener en cuenta, pero que son fáciles de pasar por alto y difíciles de medir. Por ejemplo, la introducción de los cinturones de seguridad podría provocar que los conductores tengan menos cuidado y por tanto se produzca un aumento en las lesiones a peatones2, o el control de las nuevas fuentes de contaminación podría mantener fuentes antiguas y contami-nantes en el mercado por períodos especialmente largos de tiempo. En cuanto a los beneficios, el impulso del Gobierno al desarrollo tecnológico con el objetivo de controlar la contaminación podría estimular valiosos avances en otras áreas también. Es difícil mantener constante todo lo demás en el intento de medir el impacto de la regulación.

A pesar de estas limitaciones, es posible hacer algunas comparaciones generales entre el estado del mundo después de la regulación y su estado probable si no se hubiese introducido regulación. Además, las mediciones uniformes de los costes y beneficios pueden dar una idea de cómo los diversos programas de regulación se comparan entre sí. Y, mientras que las conclusiones no son inobjetables, un enfoque de este tipo revela que algunos programas de regulación sí han producido importantes beneficios. Ofrezco algunos ejemplos a continuación.

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Los Estados Unidos se enfrentaron a un enorme problema de contaminación del aire y el agua en la década de 1960, lo que supuso múltiples amenazas a corto y largo plazo para la seguridad y la salud. En gran parte gracias a los controles medioambientales en los años sesenta y setenta, el problema se ha reducido sustancialmente. Los programas de regulación han hecho disminuir la mayor parte de los contaminantes atmosféricos importantes. Los primeros estudios indicaron ahorros por la aplicación de la Ley del Aire Limpio de entre 5,1 a 15,9 millones de dólares como resultado de la reducción de la mortalidad, y de 28,4 a 58,1 millones de dólares por la reducción de las enfermedades3. Un estudio determinó beneficios anuales en materia de salud en 1978 de 5,1 a 16 mil millones de dólares como resultado de la reducción del 60% en la contaminación del aire de zonas urbanas con una población total de 150 millones4. Estos estudios, ahora bastantes antiguos, subestimaron sin duda los beneficios porque no tuvieron en cuenta las grandes ganancias a partir de 1980.

A pesar de que los problemas de medición provocan graves dificultades metodológicas, parece que sí se ha progresado desde entonces. Más de 2.600 de los 3.151 condados en los Estados Unidos cumplen ahora con los objetivos de calidad del aire. Entre 1975 y 1986 la regulación contribuyó a grandes reducciones en la contaminación del aire por dióxido de azufre, monóxido de carbono, ozono, plomo y dióxido de nitrógeno. El Índice de Contaminación nacional (national Pollution Standard Index) revela tendencias...

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