Recurso extraordinario de revision contra declaración de lesividad
| Autor | Dirección General del Servicio Jurídico del Estado |
| Páginas | 262-271 |
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Dictamen de la Dirección General del Servicio Jurídico del Estado de 13 de junio de 1997 (ref.: A. G. Fomento 29/97). Ponente: Doña Marta Pastor López
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1. Por acuerdos del Consejo de Ministros de fechas 21 de julio, 15 de septiembre, 10 de noviembre, 7 y 22 de diciembre de 1995, 23 de febrero y 26 de abril de 1996, se declararon lesivos los acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de M. de fechas 30 de octubre, 13 y 20 de noviembre, y 4 y 11 de diciembre de 1991; 8 (dos) y 15 (dos) de enero; 8, 11 (dos) y 18 (tres) de marzo; 1 (dos), 8 y 29 (dos) de abril; 6, 20 y 27 de mayo de 1992, y 17 de febrero de 1993, que fijaron los Page 263 justiprecios de ciertas fincas sitas en el término municipal de P., afectadas por la obra de la Autovía de Levante.
2. Diversos propietarios que se citan en la relación adjunta a este informe han formulado recursos extraordinarios de revisión contra los mencionados acuerdos del Consejo de Ministros.
3. La Subdirección General de Recursos de la Secretaría General Técnica del Ministerio de Fomento ha remitido a este Centro Directivo, para su informe, los aludidos recursos extraordinarios de revisión.
I. Como se ha indicado en los antecedentes, los recursos extraordinarios de revisión interpuestos por diversos propietarios de fincas expropiadas para la construcción del proyecto de ´Autovía de Levante. Variante de AR. y P. CN-III de M. a Valencia, punto kilométrico 19,600 al 42ª se dirigen contra los acuerdos del Consejo de Ministros de 21 de julio, 15 de septiembre, 10 de noviembre, 7 y 22 de diciembre de 1995, y 23 de febrero y 26 de abril de 1996, que declararon la lesividad de determinados acuerdos del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa (en adelante JPE) de M. más arriba reseñados. La Subdirección General de Recursos del Ministerio de Fomento estima que los referidos recursos son improcedentes ´teniendo en cuenta que la declaración de lesividad es un acto de trámite que por tanto no es susceptible de recursoª.
La primera cuestión que procede examinar en el presente informe es la relativa a la posibilidad de interponer recurso de revisión contra los acuerdos del Consejo de Ministros que declararon en su día la lesividad de las resoluciones del JPE de M. a que se ha hecho referencia.
Los artículos 108 y 118 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJ-PAC) regulan el recurso administrativo de revisión como un recurso de carácter extraordinario que permite impugnar exclusivamente los actos que agoten la vía administrativa o aquellos contra los que no se haya interpuesto recurso administrativo en plazo, siempre que concurra alguna de las circunstancias previstas en el apartado 1 del artículo 118.
En principio, los acuerdos del Consejo de Ministros son susceptibles de recurso de revisión, dado que son actos que agotan la vía administrativa, por tratarse de resoluciones dictadas por un órgano que carece de superior jerárquico (art. 109 LRJ-PAC, en relación con la disposición adicional decimoquinta de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado). Ahora bien, cuando el acuerdo del Consejo de Ministros tiene por objeto la declaración de lesividad de un acto dictado por otro órga- Page 264no, con el fin de que se pueda impugnar en el orden contencioso-administrativo (art. 103 LRJ-PAC y 56 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 27 de diciembre de 1956 -LJCA-), cabe cuestionar la procedencia de su revisión a través del referido recurso administrativo extraordinario. En efecto, pueden esgrimirse las siguientes razones para rechazar la recurribilidad de la declaración de lesividad en vía administrativa:
a) La declaración de lesividad se configura en el ordenamiento jurídico español como un presupuesto procesal inexcusable para que la Administración pueda impugnar en vía contencioso-administrativa sus propios actos declarativos de derechos. Como tal presupuesto procesal, aparece regulado en el artículo 56 de la LJCA, ubicado en la sección dedicada a las ´diligencias preliminaresª, que lo son de un proceso contencioso-administrativo posterior. En este sentido, la Sentencia del Tribunal Supremo de 21 de abril de 1994 (RA 3395) declara:
´En consecuencia, la declaración administrativa de lesividad como presupuesto procesal habilitante para interponer el ulterior recurso contencioso-administrativo en la vía jurisdiccional, no tiene más valor que el de autorizar la admisión y tramitación del mismo; mas, siempre ha de ser el órgano jurisdiccional competente el que tendrá que declarar si, efectivamente, a los intereses públicos, de carácter económico o de otra naturaleza, que ha de conducir existe o no, lesión de los intereses públicos, de carácter económico o de otra naturaleza, que ha de conducir, definitivamente o no, a la declaración de conformidad o disconformidad a Derecho y consiguiente validez o nulidad del acto objeto del recurso contencioso-administrativo de lesividad, lo que supone ya la cuestión de fondo del litigio.ª
Dado que la eficacia de la declaración de lesividad ha de desplegarse en el seno de un proceso judicial ulterior, debe ser en éste, y no en vía administrativa, donde se sustancien las cuestiones que derivan no sólo del acto administrativo declarado lesivo, sino de la propia declaración de lesividad.
b) La declaración de lesividad en sí misma no modifica las situaciones jurídicas preexistentes; únicamente autoriza a la Administración a impugnar sus propios actos en sede contencioso-administrativa.
Así, el Tribunal Supremo, en la Sentencia de 6 de junio de 1933 ya afirmaba que ´no teniendo otro alcance la declaración de lesividad que el de un trámite previo para interponer recurso contencioso-administrativo... constituye una facultad discrecional, tanto más lógica cuanto no envuelve nunca una resolución definitivaª. Este criterio ha sido confirmado en otras sentencias posteriores (STS de 12 de marzo de 1966, RA 4054, y 26 de junio de 1984, RA 3650). La declaración de lesividad es ineficaz si no va seguida de la interposición del correspondiente recurso contencioso-administrativo. De ahí, que, como se ha dicho anterior- Page 265 mente, produzca sus...
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