Las competencias de las comunidades autónomas en materia de extranjería e inmigración y su incidencia en la competencia de los órganos jurisdiccionales contencioso-administrativos

AutorAugusto González Alonso
CargoSubdirector General de Relaciones con la Administración de Justicia y el Ministerio Fiscal, Ministerio de Justicia. Cuerpo Superior de Administradores Civiles del Estado
Páginas67-89

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I El reciente proceso de reforma de los estatutos de autonomía

Los recientes procesos de reforma de varios Estatutos de Autonomía de algunas comunidades autónomas han puesto de manifiesto, una vez más, que el proceso de transferencia y de asunción de competencias por éstas sigue centrando el debate constitucional y los esfuerzos del legislador en clarificar un modelo de Estado que fue aparentemente diseñado como abierto por el constituyente (no hay que olvidar las referencias constantes a la diversidad y a la diferenciación a lo largo del texto constitucional), pero que probablemente dirigía su espíritu a cierta uniformidad como meta de los múltiples procesos de asunción de competencias que arbitra la Constitución Española.

A lo largo de la VIII Legislatura, y en concreto durante los años 2006 y 2007, han visto la luz seis reformas estatutarias que han ampliado las competencias que las autonomías asumen en distintas materias, y con distinta intensidad, habiéndose optado por un proceso de reforma de los Estatutos de Autonomía para alcanzar ese fin, frente a otros mecanismos posibles como los que permiten los apartados 1 y 2 del artículo 150 de nuestra norma fundamental (leyes marco y leyes de transferencia o delegación). Ello ha supuesto que no exista un único modelo de descentralización territorial, que las comunidades autónomas hayan alcanzado distintos techos competenciales en función del procedimiento y los tiempos elegidos y que se haya franqueado o no el límite

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aparentemente indisponible del artículo 149.1 de la Constitución cuando detalla las competencias exclusivas del Estado.

En efecto, dentro de las posibilidades constitucionales existentes para asumir nuevas competencias, esencialmente fueron dos las que podían entrar en juego atendiendo a las circunstancias políticas, sociales y económicas del momento en que se abrió el proceso: o las reformas estatutarias previstas en el artícu lo 147.3 o el dictado de leyes orgánicas de transferencia o delegación bajo la cobertura legal del artículo 150.2 de la Constitución. Una u otra vía presentan diferencias notables tanto en el procedimiento como en los límites a respetar y en el resultado del proceso.

Una reforma estatutaria ha de ajustarse al procedimiento establecido en los propios Estatutos de Autonomía. Es decir, que, una vez aprobados, sancionados y promulgados, sólo pueden ser modificados mediante el procedimiento establecido en ellos, cumpliendo unos requisitos que adiciona la propia Constitución: aprobación por las Cortes Generales mediante ley orgánica (ex artículo 147.3 CE), más un referéndum entre los electores inscritos en los censos correspondientes (ex artículo 152.2 CE). Es importante destacar que este proceso de reforma traslada la iniciativa desde el Estado (que puede ampliar o limitar las competencias autonómicas haciendo uso de su voluntad constitucional, a través de las leyes marco, de transferencia o delegación y de armonización) a la comunidad autónoma, haciendo que la norma que se alumbre haga gala de un carácter paccionado del que carecen en general las demás de nuestro ordenamiento jurídico.

El contenido de esa reforma deberá limitarse al que prevé el artículo 147 de la Constitución, es decir, a la denominación de la Comunidad que mejor corresponda a su identidad histórica, la delimitación de su territorio, la denominación, organización y sede de las instituciones autónomas propias, y las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitución y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas. Se hace esta aclaración por cuanto, como la norma que aprueba la modificación estatutaria tiene rango orgánico, sin embargo no puede recoger materias reservadas a este tipo de normas, como son las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las libertades públicas, al régimen electoral general y las demás previstas en la Constitución (ex artículo 81.1 CE). El procedimiento a seguir habrá de establecerse en cada Estatuto, lo que así sucedió, con tal heterogeneidad, que cada Autonomía recogió el procedimiento que consideró más conveniente, lo que ha sido completado por una miríada de normas procedentes de las Asambleas Legislativas de las comunidades autónomas así como del Congreso de los Diputados y del Senado en sus respectivos reglamentos. No existe, por tanto, un procedimiento homogéneo ni es propósito de este trabajo detallar los que se contemplan en cada norma autonómica.

Al margen de estas consideraciones, otras diferencias a tener en cuenta entre un procedimiento y otro de atribución de competencias a las comunidades au-

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tónomas radica en que una modificación estatutaria, como se ha dicho, tiene un carácter paccionado, existe una confluencia de voluntades para la misma, puesto que intervienen tanto los Parlamentos autonómicos como el Parlamento nacional, lo que sin duda le aporta un barniz de legitimidad democrática extraordinariamente elevada. La ley orgánica de transferencia o delegación presenta un carácter unilateral, lo que no le resta un ápice de legitimidad democrática, sin duda, pero es una diferencia a destacar cuando se trata de una norma que integrará el bloque de constitucionalidad. Además, una ley orgánica de transferencia o delegación podría ser revocada por otra norma del mismo rango, desde el punto de vista técnico-jurídico, sin mayor obligación que la oportunidad que aprecien las Cortes Generales y la obligación de motivar y fundamentar con claridad las razones de esa revocación. Esto no es posible, sin embargo, cuando se ha aprobado una modificación estatutaria.

Otra diferencia notable se basa en las técnicas o modalidades de control: mientras que una reforma estatutaria está sometida a los controles que prevén genéricamente los artículos 153 CE (el del Tribunal Constitucional respecto a las disposiciones normativas autonómicas con fuerza de ley) y 155 CE (la posibilidad de que el Gobierno de la Nación, previo requerimiento al Presidente de una comunidad autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por mayoría absoluta del Senado, adopte las medidas necesarias para obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de las obligaciones que le imponen la Constitución o las leyes), las leyes orgánicas de transferencia o delegación preverán en cada caso las formas de control que se reserve el Estado (ex artículo 150.2 CE).

La última diferencia, que me permite enlazar con el contenido material concreto de este trabajo, es el alcance de las materias y facultades que pueden ser transferidas o delegadas, frente a las reformas estatutarias. En este último caso, atendiendo al contenido del artículo 148.2 CE, el límite o marco infranqueable son las competencias atribuidas al Estado en exclusiva en el artículo 149.1, límite que no existe en el caso de la transferencia o delegación, que puede exceder ese marco y transferir o delegar toda una materia en bloque o facultades concretas de esa materia, incluidas las legislativas. Su único límite real lo constituye la Constitución y una suerte de núcleo de soberanía que es absolutamente indisponible. Se trataría de esas competencias que tiene atribuidas el Estado como exclusivas en las que no hay distingos entre legislación ni bases ni las conocidas cláusulas «sin perjuicio» (que las convierten en muchos casos en competencias compartidas), sino que todas las facultades dentro de esa materia, tanto las legislativas como las reglamentarias como las ejecutivas, corresponden al Estado. Es el supuesto de los apartados 2.°, 3.°, 4.° y 5.° del artículo 149.1 referidos a nacionalidad, inmigración, emigración, extranjería y derecho de asilo, relaciones internacionales, defensa y Fuerzas Armadas, y Administración de Justicia. Pues bien, en supuestos como estos, hay un núcleo que se conecta con la soberanía que es absolutamente indelegable, mientras que fuera de ese núcleo hay aspectos materiales u organizativos que podrían ser transferibles

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a las comunidades autónomas. El Tribunal Constitucional ha entendido que el límite infranqueable se sitúa en el modelo de Estado diseñado por la Constitución, en concreto, en el núcleo de la soberanía estatal que da lugar a una unidad nacional (distinto de la unidad estatal), siempre que el concepto de soberanía y de Estado no se definan en abstracto y sí a partir de la Constitución de 1978, en concreto.

Pues bien, como se anticipó al comienzo de este apartado, durante la VIII Legislatura se abrió un importante proceso de reformas estatutarias en el que se han reproducido tácticas, consensos y disensos propios de un proceso constituyente, con la finalidad de adaptar estas normas esenciales para las comunidades autónomas a una realidad social cambiante y exigente, además de alcanzar, en algunos casos, el mismo techo competencial que otras Auto-nomías de primer grado o con mayor identidad competencial. Así, las siguientes son las normas orgánicas que han alumbrado las reformas estatutarias recientes:

· Ley Orgánica 1/2006, de 10 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de la Comunidad Valenciana.

· Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio, de reforma del Estatuto de Autonomía de Cataluña.

· Ley Orgánica 1/2007, de 28 de febrero, de reforma del Estatuto de Auto-nomía de las Illes Balears.

· Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo, de reforma del Estatuto de Autonomía para Andalucía.

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