La externalización de servicios y funciones tributarias: un debate actual

AutorRafael Calvo Ortega
CargoCatedrático de Derecho Financiero y Tributario
Páginas10-20

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I Planteamiento del debate. La irrupción en él de agentes privados: asociaciones empresariales y sindicatos

La atribución a terceros (normalmente entidades privadas) de la realización de servicios y funciones tributarias es objeto de debate en los últimos años. Un debate, podríamos decir, todavía soterrado pero creciente. El último de estos encuentros en los que he tomado parte invitado por sus organizadores ha contado con la intervención de asociaciones empresariales y sindicatos, hasta ahora ajenos a esta cuestión, que han tomado partido claramente en este difícil asunto. La asociación empresarial defendió la tesis de la asunción por entidades privadas de la gestión de los servicios tributarios, lo mismo que se ha hecho en otros campos: infraestructuras, seguridad, sanidad, educación, etc. Las figuras concesionales y las técnicas para que estas entidades realicen actividades que se han considerado en buena medida públicas han conocido un desarrollo notable. Se dijo por los representantes de los empresarios que cada día son menos los servicios y funciones esencialmente públicos; y, además que, en definitiva, los problemas se reducían a un control efectivo de las actuaciones de los gestores privados por las Administraciones. Esta última razón es bastante convincente. Supone sustituir la gestión directa propia de los países de régimen administrativo (entre ellos, España) por una Administración con competencia de autorización, inspección y verificación de las actividades de los privados en campos tradicionalmente públicos.

La ampliación constante de los servicios y competencias públicos y su coste creciente favorecen esta interpretación. Se trata de un planteamiento que debe ser examinado con atención, ya que puede aumentar la eficiencia y puede, también, resultar un servicio no menos satisfactorio para los Page 11 administrados que si fuera prestado directamente por la Administración.

La posición de los dos principales sindicatos del país fue contraria a la externalización. Se trata, según ellos, de un fenómeno de privatización que supone una pérdida de calidad y, además, entrega a manos privadas la gestión de una materia tan sensible como la tributación. Nada menos que la imputación y la determinación de las obligaciones fiscales de los ciudadanos, la verificación de las infracciones tributarias cometidos por éstos y su sanción.

II La actuación de los legisladores fiscales. La colaboración de los privados con la administración como una figura de externalización muy importante

La cuestión de la externalización de servicios y funciones tributarias es bastante más compleja que el rechazo o aceptación de la misma en bloque y como si fuese un fenómeno jurídico que nace hoy. Es necesario, previamente, un examen detenido de los ordenamientos fiscales. Este análisis pone de manifiesto que ya hay formas de externalización desde hace algunas décadas, aunque con nombre y régimen distintos de lo que ahora se debate. Más concretamente, todas las figuras de colaboración en la gestión tributaria (retención, sustitución, información sobre terceros, representación obligatoria y repercusión) son formas de externalización, aunque no se denominen de esta manera1. Para llegar a esta conclusión se parte del modelo clásico de la tributación: un sujeto activo (la Administración) y un suje- Page 12 to pasivo (el contribuyente y el obligado a realizar prestaciones formales por exigencia legal) en relación con su propia situación jurídica. Por el contrario, todas las figuras de colaboración que hemos citado consisten en la actuación de un tercero colaborador: el retenedor, por ejemplo, no es un deudor tributario por hecho imponible propio; tampoco el obligado a facilitar información sobre terceros, etc. Estos sujetos son colaboradores forzosos de la Administración fiscal, pero no son contribuyentes. No responden al modelo clásico Administración-contribuyente (acreedor-deudor).

Lo que ha hecho aquí el legislador fiscal es externalizar la gestión. El retenedor (un externo al contribuyente) tiene que gestionar una parcela fiscal concreta. Lo mismo que el sustituto o que el obligado a repercutir (también externos). El hecho de que estos sujetos tengan una relación económica con el contribuyente nada cambia. Son fenómenos de externalización. Su peculiaridad es que tienen un origen legal exclusivamente frente al título convencional de la externalización que se discute en nuestros días (concesión a una empresa de una...

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