Las garantías de las expropiaciones urbanísticas a la luz del sistema del convenio europeo de derechos humanos

Autor:Rafael Fernández Bautista
Cargo:Abogado - Técnico Urbanista
RESUMEN

La Resolución del Parlamento Europeo de 13 de diciembre de 2005 formuló una serie de consideraciones muy críticas con el sistema del agente urbanizador instaurado por la Ley (valenciana) Reguladora de la Actividad Urbanística de 1994. Sistema que, en esencia, también es el seguido por la Ley de Suelo (hoy Real Decreto Legislativo 2/2008). De ahí el interés en analizar la citada Resolu­ción en... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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1. Introducción

Es objeto del presente trabajo tratar el fenómeno de la europeización del Derecho Administrativo en relación con una de sus ramas más prolijas (en cuanto a normativa, pero también en cuanto a generadora de noticias periodísticas) en nuestro país en los últimos tiempos. Nos referimos al Derecho Urbanístico.

Después de una interesante (porque no dejarlo apuntado) búsqueda sobre el nexo de unión entre aquel fenómeno y tal Derecho, hemos creído relevante partir en nuestro estudio de la conocida Resolución del Parlamento Europeo, de 13 de diciembre de 2005, sobre las alegaciones de aplicación abusiva de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (en adelante, denominada «LRAU») y sus repercusiones para los ciudadanos europeos (peticiones 609/2003, 732/ 2003, 985/2002, 1112/2002, 107/2004 y otras) (2004/2208(INI)) (en adelante, se citará como «Resolución del Parlamento Europeo» o simplemente «Resolución»).

Dadas las características del presente trabajo, en el que razones lógicas de espacio limitan la profundidad y extensión del mismo, no nos será posible tratar en este momento con toda la atención que merece la singularidad que la citada Resolución supone desde la perspectiva comunitaria institucional (la propia actuación del Parlamento Europeo) y de la relación de tales instituciones con los Estados miembros. En efecto, la Resolución del Parlamento Europeo ha causado cierto asombro para la doctrina, que ha resaltado a la par que tal sorpresa su importancia tanto desde la perspectiva de los derechos humanos, como por afectar a una materia que propiamente no entra dentro de las competencias de la Unión Europea (en adelante «UE»)1.

Para nuestro trabajo, la Resolución de Parlamento Europeo servirá, tal y como se ha indicado anteriormente, como nexo introductorio para estudiar algunas de las implicaciones del Derecho Europeo en el régimen jurídico-urbanístico español. En concreto, como tendremos ocasión de ver, el Parlamento Europeo «insta a las autoridades competentes»2 a que tengan en cuenta una serie de recomendaciones. De ellas nos vamos a centrar en las que hacen referencia a la institución de la expropiación forzosa (la urbanística, en el caso tratado).

Pero, a efectos de nuestro análisis, ¿a qué nos referimos con Derecho Europeo? Cabe señalar que tal expresión, como bien apuntó en su momento GARCÍA DE ENTERRÍA3, tiene dos aplicaciones diferentes: una se refiere al Derecho de las Comunidades Europeas —hoy, en el marco de la Unión Europea—, y otra es la del Derecho del Consejo de Europa, en particular el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales de 1950 (en adelante «CEDH»), sobre el cual se basa la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (en adelante «TEDH»)4. Pues bien, para nuestro trabajo nos vamos a centrar esencialmente en la segunda de las aplicaciones indicadas5. Así, luego de analizar el contenido de la Resolución del Parlamento Europeo, pasaremos estudiar sucintamente el tratamiento de la expropiación forzosa en el sistema del CEDH. Tal estudio se considera esencial ya que, como veremos, la Resolución referenciada alude a tal sistema, y en concreto a la jurisprudencia del TEDH, a la hora de enjuiciar la problemática planteada por la normativa urbanística valenciana (Ley 6/1994, de 15 de noviembre, Reguladora de la Actividad Urbanística —en adelante «LRAU»—).

Cabe señalar que la LRAU, posteriormente a la aprobación de la Resolución del Parlamento Europeo, como ya es conocido fue derogada por la Ley 16/2005, de 30 de diciembre, Urbanística Valenciana (en adelante «LUV»), la cual fue aprobada, en parte como se explícita en su Preámbulo, para subsanar los defectos detectados en la aplicación de aquella Ley precedente6.

Como cuarto apartado, centraremos nuestra atención en la última novedad legal que en ha aparecido relacionada con el la ordenación jurídica del suelo7. Nos referimos, evidentemente —aunque sea una norma que pretende no ser urbanística—, primero, a la Ley 8/ 2007, de 28 de mayo, de Suelo, hoy Real Decreto Legislativo 2/2002, de 20 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Suelo (en adelante, «LS»). La razón por la que se tratará esta norma es porque la misma apuesta por la figura del agente urbanizador como sujeto importante a la hora de llevar a cabo procesos urbanísticos de urbanización8. Dicho agente, cabe recordar, fue la gran novedad en su momento de la LRAU, la cual, como sabemos, ha sido objeto de la Resolución del Parlamento Europeo de referencia. Por tal motivo, consideramos interesante relacionar todo lo analizado en los apartados precedentes con la LS.

Finalmente, nuestro estudio finalizará con el necesario apartado de conclusiones y comentarios finales.

II La resolución del parlamento europeo de 13 de diciembre de 2005. excursus sobre el agente urbanizador

Lo primero que cabe poner de manifiesto sobre dicha Resolución es el origen de la misma. La respuesta la encontramos en el propio texto, cuando señala que la institución parlamentaria europea ha recibido alrededor de 15.000 peticiones procedentes de particulares y asociaciones (que, según se indica, representan a miles de ciudadanos europeos y residentes afincados en Valencia), en las que «se formulan reclamaciones de muy diversos aspectos de la actividad urbanística, entre los que se incluyen quejas por la destrucción del medio ambiente y los excesos urbanísticos y, en muchos casos, denuncias por la vulneración de sus legítimos derechos de la propiedad como consecuencia de la aplicación abusiva de la Ley Reguladora de la Actividad Urbanística (LRAU)». Una vez formuladas el grueso de las peticiones, la Comisión de Peticiones del Parlamento elaboró, en mayo de 2004, un informe en el que «se exponían casos concretos que demostraban violaciones graves de los derechos humanos y del Derecho comunitario».

Indicado lo anterior, a efectos de no caer en la tentación de proceder a una simple trascripción literal de la totalidad de la Resolución y para centrar aquellas cuestiones que deberán ser analizadas con detenimiento en el presente trabajo, nos parece oportuno partir de la óptima sistematización que sobre el contenido de dicho texto realiza LASAGABASTER HERRATE9. Este autor, tal y como se deduce de la lectura de la propia Resolución, diferencia tres tipos de apartados o cuestiones: (i) el derecho de propiedad y su significado; (ii) cuestiones ambientales; y (iii) la libre competencia. La primera criba en nuestro estudio, muy a nuestro pesar (por el interés que genera la totalidad de la Resolución), conlleva la necesidad de abandonar el análisis de las dos últimas cuestiones para centrarnos en todos aquellos aspectos de la Resolución del Parlamento Europeo que están relacionadas con la primera10 y, más concretamente, con la institución de la expropiación forzosa.

Tras este primer ejercicio, interesa ahora indicar las consideraciones y recomendaciones que formula el Parlamento Europeo más relacionadas con dicha cuestión y nuestro estudio. A saber:

• Un comentario de cierta relevancia, que fija tanto la posición del Parlamento Europeo como el grado de conocimiento del Derecho Urbanístico tradicional y «nuevo» (esto es, el enjuiciado, o lo que es lo mismo la LRAU), lo encontramos en el apartado «G» de la Resolución, en el que literalmente se expone que «Considerando que la actual legislación que regula el régimen del suelo en el Estado español, que atribuye a los propietarios del suelo el 90% de los derechos de construcción, así como la naturaleza específica de la LRAU, que obliga a los propietarios, en caso de aprobación por una administración local de un plan de actuación integrada (PAI), a ceder sin compensación el 10% al municipio en concepto de patrimonio municipal de suelo , además del terreno para la construcción eventual de caminos, carreteras, aparcamientos, espacios públicos y demás dotaciones, o a pagar los gastos de urbanización decididos por el promotor de la nueva infraestructura —un procedimiento que escapa por completo al control del propietario—»11.

• Antes de tratar las recomendaciones y constataciones que formula el Parlamento Europeo, se considera relevante transcribir las consideraciones del mismo formuladas en los apartados «I» y «K»:

I.Considerando que las quejas principales se refieren a los métodos de expropiación, en algunos casos leoninos, con tasaciones, a juicio de los interesados, extremadamente bajas, para proceder ulteriormente a su reventa a elevados precios, lo que ha dado lugar a que la Comisión dirigiera a España un escrito de requerimiento, y que el número de casos de corrupción confirmados o sobre los que existen sospechas fundadas hace patente las deficiencias de la ley y de su aplicación.

K.

Considerando que los principales problemas surgen de la aplicación de la LRAU hacen referencia al cometido del agente urbanizador ( el urbanizador ), a los medios inadecuados de determinación y publicación de los contratos que son objeto de adjudicación, a la notificación insuficiente a los propietarios de los terrenos y a la falta de definiciones claras de los conceptos de interés público y compensación pertinente , cuestiones todas ellas en las que la ley debe ser conforme a las normas de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas (TJCE) y del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (TEDH)

(la cursiva es nuestra).

Entrando en las constataciones y recomendaciones del Parlamento, cabe destacar en primer lugar que la institución comunitaria «insta a que las normas futuras de expropiación respeten, tanto en el fondo como en la forma, los derechos de los propietarios» (apartado...

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