La expropiación por incumplimiento en la nueva ley del suelo. Su carácter sancionador y sus consecuencias jurídicas

AutorJose Suay Rincón
CargoProfesor titular de Derecho administrativo.
  1. EJES CENTRALES DE LA NUEVA REFORMA. PRINCIPALES NOVEDADES: COINCIDENCIA CON LA LEGISLACION ANTERIOR EN EL PLANTEAMIENTO DE FONDO Y PROFUNDIZACION EN EL DESARROLLO DEL PROCESO URBANISTICO

    Antes de entrar en detalles sobre el tema concreto objeto de este estudio, la expropiación por incumplimiento, parece conveniente explicar y poner en claro algunas de las líneas maestras de la reforma 11evada a cabo por la ley 8/1990, de 25 de julio, convencionalmente denominada nueva Ley del Suelo.

    Es fundamental, sobre todo, retener la idea de que la nueva Ley no va a cortar abruptamente con la vieja Ley del Suelo de 1976. Lejos de ello, los planteamientos de fondo de una y otra vienen, en sustancia, a coincidir. Lo que la nueva Ley hace mas bien es llevar tales planteamientos hasta sus últimas consecuencias.

    Veamos esto con más detenimiento. Como decíamos, el punto de partida es el mismo. Para la nueva Ley, al igual que para la vieja, las plusvalías urbanísticas, esto es, las plusvalías generadas por la transformación del suelo a resultas de su urbanización y posterior edificación, no forman parte del contenido natural del derecho de propiedad, no son un producto que proporcione directamente la naturaleza, campo estricto en el que dicho derecho despliega sus efectos sin limitaciones. Tales plusvalías son, por el contrario, algo que da y que provoca artificialmente la acción urbanística.

    El propietario del suelo, conforme a esta concepción, sigue siendo el receptor de estas plusvalías artificialmente creadas. Sin embargo, no recibe éstas a cambio de nada. Está obligado, como contraprestación, a realizar una serie de deberes y cargas urbanísticas, deberes y cargas que van sucediéndose a lo largo de un proceso, en el que paulatinamente su originario derecho de propiedad va ganando contenido, hasta llegar a comprender los beneficios y plusvalías derivados de la obra urbanizadora y edificadora.

    Hasta aquí no se advierte cambio de planteamiento alguno sobre el esquema originario de la Ley de 1976 (esquema, dicho sea de paso, que también era el de la primera Ley del Suelo de 1956). Sobre dicho esquema, que se mantiene invariable en lo sustancial, las novedades que aporta la Ley que acaba de aprobarse son, fundamentalmente, dos:

    - De un lado, ese proceso de adquisición paulatina de facultades urbanísticas va a ir decantándose de una forma más precisa de lo que estaba

    A tal efecto, se separan, ahora con toda nitidez, las distintas fases que llevan a la adquisición de tales facultades, se condiciona el paso a cada una de las fases al cumplimiento de un conjunto de deberes y cargas urbanísticas y se fija una serie de plazos estrictos dentro de los cuales ha de producirse dicho cumplimiento.

    - De otro lado, la Ley asocia una consecuencia jurídica concreta, caso de ruptura unilateral por el propietario del suelo de dicho proceso, la expropiación forzosa. Esta es aquí el resultado de su incumplimiento: la inobservancia de los deberes y cargas impuestos al propietario del suelo en el desarrollo del proceso urbanístico. de ahí el nombre, expropiación por incumplimiento, con el que la hemos designado en este estudio.

    Estas son las dos novedades principales, y se comprende así el protagonismo desempeñado en la reforma por la institución que va a ocupar el centro de nuestra atención.

    Enseguida pasaremos a ocupamos de ella, pero examinaremos primero, porque está íntimamente ligado, el proceso de adquisición de facultades urbanísticas.

    1. EL DESARROLLO DEL PROCESO URBANISTICO «EN POSITIVO»: LA ADQUISICION GRADUAL DE FACULTADES URBANISTICAS

      La Ley enuncia los derechos que el propietario del suelo puede ir adquiriendo, en su artículo 11:

      El contenido urbanístico de la propiedad inmobiliaria se integra mediante la adquisición sucesiva de los siguientes derechos:

      1. A urbanizar, entendiéndose por tal la facultad de dotar a un terreno de los servicios e infraestructuras fijados en el planeamiento o, en su defecto, en la legislación urbanística, para que adquiera la condición de solar.

      2. Al aprovechamiento urbanístico, consistente en la atribución efectiva al propietario afectado por una actuación urbanística de los usos e intensidades susceptibles de adquisición privada, o su equivalente económico, en los términos fijados por esta Ley.

      3. A edificar, consistente en la facultad de materializar el aprovechamiento urbanístico correspondiente.

      4. A la edificación, consistente en la facultad de incorporar al patrimonio la edificación ejecutada y concluida con sujeción a la licencia urbanística otorgada, siempre que ésta fuera conforme con la ordenación urbanística aplicable

      .

      Los deberes y cargas del propietario figuran, por el contrario, en el artículo 9:

      La ejecución del planeamiento garantizará la distribución equitativa de los beneficios y cargas entre los afectados e implicará el cumplimiento de los siguientes deberes legales:

      a) Ceder los terrenos destinados a dotaciones públicas.

      b) Ceder el porcentaje de aprovechamiento que en cada caso se establezca.

      c) Costear y, en su caso, ejecutar la urbanización en los plazos previstos.

      d) Solicitar la licencia de edificación, previo el cumplimiento de los deberes urbanísticos correspondientes, en los plazos establecidos.

      e) Edificar los solares en el plazo fijado en la preceptiva licencia

      .

      Conocidos unos y otros, cabe ahora preguntarse: ¿cómo se relacionan, concretamente, estos derechos y estos deberes? Y la respuesta es: estos derechos y estos deberes entran en relación a través de un proceso en el que al cumplimiento de cada deber sigue la adquisición de una nueva facultad

      De forma esquemática, dicho proceso se desarrollaría como

      - Ultimado el planteamiento urbanístico, el propietario no adquiere ni consolida el ius edificandi (tampoco, dicho sea incidentalmente, lo hacía bajo la Ley de 1976, cuya Exposición de Motivos empleaba deliberadamente la expresión de que la aprobación del plan parcial, último escalón del planeamiento en suelo urbanizable, «consolidaba» una mera «expectativa»); solamente el derecho a urbanizar.

      Artículo 12.1: «La adquisición del derecho a urbanizar requiere la aprobación del planeamiento preciso en cada clase de suelo».

      - Este de urbanizar, sin embargo, se configura como un derecho - deber. A su cumplimiento -y a la realización de las cesiones obligatorias y gratuitas de terrenos y de porcentajes del aprovechamiento urbanístico- se condiciona la adquisición de la segunda facultad, el derecho al aprovechamiento urbanístico.

      Artículo 15.1: «El derecho al aprovechamiento urbanístico se adquiere por el cumplimiento de los deberes de cesión, equidistribución y urbanización en los plazos fijados por el planeamiento o la legislación urbanística aplicable, debiendo acreditar los propietarios el cumplimiento de los expresados deberes».

      - El paso a la tercera fase, el derecho a edificar, se sujeta igualmente al cumplimiento de un deber: en esta ocasión, el de solicitar licencia:

      Artículo 20: «El otorgamiento de la licencia determinará la adquisición del derecho a edificar, siempre que el proyecto presentado fuera conforme con la ordenación urbanística aplicable».

      - Y, en fin, como no podía ser menos, la adquisición de la cuarta y última facultad, el derecho a la edificación, esto es, el derecho a incorporar las obras realizadas al patrimonio personal, también se subordina a un último deber: la realización de las obras:

      Artículo 25.1: «La edificación concluida al amparo de una licencia no caducada y conforme con la ordenación urbanística queda incorporada al patrimonio de su titular

      En total, por tanto, ultimado el planeamiento, existen tres deberes sucesivos que cumplir: el deber de urbanizar y de realizar las cesiones obligatorias (aunque diversos, ambos van asociados en el tiempo), el deber de solicitar licencia y el deber de realizar las obras. El cumplimiento puntual de cada uno de ellos determina la adquisición paralela de las facultades que integran el "ius edificandi"

    2. EL DESARROLLO DEL PROCESO URBANISTICO «EN NEGATIVO»: LA EXPROPIACION POR INCUMPLIMIENTO

      ¿Qué papel desempeña dentro de este proceso la expropiación? Hasta ahora su presencia no se ha hecho sentir. Hemos visto, sin embargo, el desarrollo del proceso «en positivo». Si los deberes establecidos en el artículo 9 van cumpliéndose de forma gradual, el...

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