De nuevo sobre la expropiación de las grandes infraestructuras: la sentencia de 1 de julio de 2004 del tribunal...

AutorMarta Plaza Gónzalez

De nuevo sobre la expropiacin de las grandes infraestructuras: la sentencia de 1 de julio de 2004 del tribunal superior de justicia de castilla-len aclara el debate

I. INTRODUCCIÓN

La Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-León- Burgos ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre el polémico y debatido tema de las valoraciones a efectos expropiatorios de terrenos destinados a la ejecución de Sistemas Generales1, dictando una significativa Sentencia con fecha de 1 de julio de 2004, esta vez con ocasión de la variante ferroviaria Madrid Hendaya, donde viene a resolver el Recurso de Lesividad interpuesto por la Administración General del Estado contra el acuerdo del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa de Burgos.

El interés de la citada sentencia reside no tanto en su contenido jurídico, pues de algún modo, viene a examinar y recopilar una doctrina ya sentada en numerosas sentencias del Tribunal Supremo y de otros Tribunales Superiores de Justicia2 que más adelante estudiaremos, sino en el extenso y detallado análisis que realiza sobre este controvertido tema a lo largo de toda su fundamen-tación jurídica, avanzando, en mi opinión, un paso más respecto a los logros alcanzados en las últimas resoluciones judiciales.

II. CUESTIONES PREVIAS ANALIZADAS EN LA SENTENCIA DE 1 DE JULIO DE 2004

1. Necesaria distinción entre dotaciones con trascendencia urbana e infraestructuras de naturaleza territorial

Partiendo de un breve análisis sobre el origen y regulación de los sistemas generales3, el punto de partida de esta Sentencia consiste en la distinción básica entre infraestructuras o equipamientos que configuran el ámbito urbano de la propia ciudad, pasando a formar parte del municipio como consecuencia de la ejecución del Plan Urbanístico, frente a grandes infraestructuras tales como carreteras o vías de ferrocarril de dimensión autonómica o supra-autonómica4, caracterizándose estas últimas por las siguientes notas (Fundamento Jurídico Tercero):

- Desde un punto de vista formal, se identifican por traer causa de planes y programas sectoriales o de naturaleza territorial, y aunque pueden aparecer como sistemas generales en el Planeamiento Urbanístico, ello obedece a la función integradora de los planes urbanísticos, fruto de una labor de coordinación entre las distintas administraciones con competencias concurrentes en un mismo espacio físico5.

- Desde un punto de vista funcional, no vertebran o es-tructuran la ciudad, al no integrarse en la red general del Municipio6.

- El principio a salvaguardar en su ejecución no es el de equidistribución de los beneficios y cargas urbanísticas,7 sino el de indemnidad propio de toda expropiación, es decir, que se realice el pago del valor real del bien sin enriquecimiento, ni empobrecimiento alguno.

En definitiva, la Sentencia comentada, recogiendo la doctrina de los Profesores Jiménez de Cisneros Cid y Agudo González8, llega a una consecuencia ineludible: a pesar de que la legislación del suelo prevea una concepción amplia de los sistemas de comunicación, acorde con la consideración horizontal e integradora de la ordenación urbanística del planeamiento municipal, no puede desconocerse que «no nos encontramos ante sistemas generales, cuando se trata de supuestos que no prestan servicio únicamente al Municipio, sino ante grandes infraestructuras que se caracterizan por su competencia no Municipal y encuentran su fundamentación jurídica en planes y proyectos de naturaleza territorial o sectorial y supra-municipal» (Fundamento Jurídico Tercero). Incide, asimismo en que si bien las infraestructuras descritas pueden aparecer como sistemas generales en el planeamiento ello, es «debido al carácter integral de los Planes de Urbanismo, pero que no tiene una naturaleza urbanística en sentido estricto» con independencia de que se les aplique la tradicional terminología propia del urbanismo, esto es, la de sistemas generales urbanísticos.

2. La no vinculación de los sistemas generales a una categoría específica de suelo

La Sala de Burgos corrige y desentraña la línea jurisprudencial que, apoyándose en los artículos 9.2 y 58 y siguientes del Real Decreto Legislativo 1/1992, de 26 de junio, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana (en adelante, LS92), entendió que el suelo destinado a Sistemas Generales debía valorarse siempre como urbanizable o urbano9. En estos últimos, por cuanto conteniendo el régimen de valoración del suelo a efectos expropiatorios, sólo contemplaban las expropiaciones de terrenos destinados a sistemas generales en suelo urbano y urbanizable programado10, mientras que en el artículo 9.2, tras establecer, en términos generales, que los suelos destinados a sistemas generales podían no ser objeto de clasificación, imponía, respecto a los de nueva creación, la obligación de su adscripción a las diferentes clases de suelo a los efectos de su valoración y obtención.

No obstante, la Sala, teniendo en cuenta la doctrina mayoritaria encabezada por GONZÁLEZ PÉREZ11, niega la vinculación de los sistemas generales al suelo urbanizable, apoyándose fundamentalmente en el artículo 26.2 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico, donde claramente se establece que la definición de los mismos se formulará sin perjuicio de la clasificación del suelo, y el proceso de su ejecución se acomodará a la estrategia establecida por el Plan, poniéndose así de manifiesto que los sistemas generales son independientes de la clasificación del suelo y de las previsiones para su ejecución. En esta misma línea, el propio artículo 9.2 de la LS92 no permite entender que nuestro derecho urbanístico haya establecido una vinculación entre los sistemas generales y una categoría específica del suelo, ya que del mismo se desprende que pueden no ser objeto de clasificación específica de suelo12.

Por lo demás, para el caso que aquí nos ocupa, es decir, las grandes infraestructuras supramunicipales, no parece que quepa duda alguna respecto a la posibilidad de su implantación en suelo no urbanizable: así el artículo 16.3.1, de la LS92 venía a contemplar como usos autorizables en suelo no urbanizable, las construcciones e instalaciones vinculadas a la ejecución, entretenimiento y servicios de las obras públicas; y el apartado 1.º del artículo 20 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones (en adelante, LS98) establece la posibilidad de autorizar actuaciones específicas de interés público en suelo no urbanizable, entre las que cabe incluir necesariamente las grandes infraes-tructuras y obras públicas, matizando la citada sentencia que en determinados casos tales como las autopistas, redes de alta tensión o vías férreas, su establecimiento en suelo no urbanizable, supone una «exigencia natural»13.

3. La adscripción o inclusión de terrenos en ámbitos de gestión no es una técnica obligatoria

Una vez explicada la inexistencia de una necesaria interrelación entre sistema general y suelo urbano o urbanizable, el repaso por la legislación urbanística permite al Tribunal extraer una conclusión de enorme importancia práctica al caso que nos ocupa: la técnica de adscripción o inclusión de sistemas generales en suelo urbano o urbanizable no es obligatoria14, por lo que pueden preverse éstos en suelo no urbanizable para su obtención mediante expropiación. En este sentido, la adscripción o inclusión dependerá de la línea marcada por el Plan, en consonancia con lo dispuesto por el meritado artículo 26.2 del Reglamento de Planeamiento -«el proceso de su ejecución se acomodará a la estrategia establecida para el desarrollo del Plan»- por eso, cuando los terrenos no estén integrados o incluidos en los ámbitos de gestión a efectos de su obtención por la vía de la cesión obligatoria y gratuita deberán ser obtenidos por expropiación sin que, por tanto, tenga juego en este caso el principio urbanístico de equidistribución.

En puridad, cuando se hayan previsto los sistemas generales en suelo urbano o urbanizable es porque estaremos ante sistemas generales con destino urbanístico vinculados al servicio y estructuración de la ciudad, pero no ante grandes infraestructuras respecto a las cuales es perfectamente factible su implantación en suelo no urbanizable. Asimismo, tratándose de grandes infraestructuras respecto de las cuales no existe esa relación entre el servicio de la obra pública y una parte determinada de la población del término municipal, el principio a salvaguardar no es el de equidistribución o trato proporcional de todos los propietarios, que ha de regir las ejecuciones sistemáticas en el marco de la ejecución de un plan urbanístico, sino el de indemnidad propio de toda expropiación y cuyo fin es que se realice el pago del valor real del bien sin enri-quecimiento, ni empobrecimiento alguno (Fundamento Jurídico Quinto).

III. CUESTIÓN NUCLEAR: CRITERIOS DE VALORACIÓN DE SUELOS DESTINADOS A LA EJECUCIÓN DE GRANDES INFRAESTRUCTURAS A EFECTOS EXPROPIATORIOS

A la luz de las conclusiones precedentes, la Sala adelanta ya el resultado del debate jurídico: en los casos de sistemas de comunicación interterritorial u obras supramunicipales, habrá de aten-derse al valor del suelo en que se...

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR