Algunas expresiones de la gobernanza
| Autor | Joan Prats I Català |
| Cargo del Autor | Director del Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalunya |
| Páginas | 165-209 |
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Como algunos autores1sugieren desde la observación de la evolución de algunos campos administrativos, el enfrentamiento de problemas públicos cuya definición cambia en el tiempo, que requieren además soluciones diferentes para los diferentes contextos locales-económicos-sociales, está demandando nuevos modelos de gestión que encajan en la idea de gobernanza y que, en lugar de suponer la sustitución de la burocracia por la red, combinan estos dos rasgos aparentemente inconciliables: las burocracias formales y las redes informales.
Estos modelos suponen un nuevo modo de concebir las relaciones entre el centro formulador y responsable democrático último de las políticas y la red de actores necesarios para la implementación de las mismas. El caso de la reforma de las escuelas en Chicago2se presenta como paradigmático para comprender no sólo el modelo, sino las condiciones en que puede emerger. Se trata, además, de un caso que expresa desarrollos generales en Estados Unidos que han culminado en innovaciones de gobernanza en áreas tales como la regulación ambiental, el tratamiento de la drogadicción, la protección de la infancia y otros servicios a las familias en riesgo, la reforma de la policía y otros aspectos de la justicia criminal... Procedamos a su presentación.
Exhaustos de muchas décadas de estéril antagonismo entre los defensores de más dinero para la escuela pública y los partidarios de su privatización y acceso mediante bonos; habiéndose relajado el doctrinarismo de unos y otros ante la evidencia de que las experiencias existentes sólo arrojaban éxitos parciales: más dinero para las escuelas por sí solo no resultaba en mejores niveles de aprendizaje por los estudiantes; por su parte, los progra-
Page 166 mas piloto de privatización de escuelas mostraban lo difícil que resulta escribir contratos de desempeño y disciplinar a los proveedores.
Ante la urgencia de los problemas educativos (escuelas desbordadas, fracaso escolar creciente), los actores en conflicto se decidieron a explorar nuevas vías, sin necesidad de renunciar a sus diferencias en valores. Sobre esta base y contando con la experiencia previa comenzaron a desarrollar un sistema que tiene los elementos siguientes:
1) Los actores locales (que son las escuelas individuales, es decir, los estudiantes, profesores y padres que las constituyen), a los que se concede libertad sustancial para establecer sus metas de mejora de rendimiento, así como los medios para alcanzarlas. A cambio, las escuelas deben proponer medidas para evaluar sus progresos y para proveer información valiosa sobre su propio desempeño.
2) El centro (el departamento de educación municipal o estatal), que recoge la información provista por los actores locales y la ordena en base a medidas de su desempeño (periódicamente revisadas) que sustantivizan los estándares de excelencia y las definiciones de lo inadecuado. En los mejores casos, el centro provee asistencia a las escuelas que no avanzan tan positivamente como sus similares. Eventualmente impone sanciones a las que experimentan fracasos continuados.
Este sistema incrementa la innovación local porque permite a las escuelas verificar, dentro de límites ciertos pero amplios, sus supuestos acerca de lo que funciona mejor. Al mismo tiempo hace que esta discreción local sea suficientemente transparente para asegurar la responsabilidad pública, permitiendo que cada escuela local aprenda de la experiencia de las otras articuladas con ella en red y que el centro y la comunidad (la polity) obtengan lecciones de la experiencia de todas. De este modo se crea un marco para aprender lo que resulta actualmente factible en general y para cada unidad local.
No se presume que el centro conozca o puede conocer esto a través de procesos de consulta para trasladarlo después en una reglamentación que las unidades locales simplemente ejecutarían. La política educativa se expresa en un marco amplio que permite experimentar la discrecionalidad de las unidades locales dentro de una gestión transparente sujeta a responsabilidad por resultados. Esto permite que cada escuela conozca cuándo está por debajo de los estándares medios esperados y se esfuerce por alcanzarlos, a la vez que incentiva a las escuelas sobresalientes a seguir avanzando, investigándose siempre por la red y el centro y poniendo a disposición de todo el sistema las razones de los éxitos y los fracasos. Esta arquitectura institucional es experimentalista en la medida que toma su punto de partida como arbitrario y lo va adaptando al proceso de aprendizaje permanente que procura las relaciones entre el centro y la red de unida-166
Page 167 des locales. El marco de política para las unidades locales evoluciona constantemente, como lo hacen las metas, los medios para alcanzarlas y los criterios de información y evaluación de las escuelas locales. El sistema facilita el involucramiento en la mejora permanente del rendimiento escolar de los padres, profesores, directores, administradores y políticos.
Este modelo no emerge por diseño, sino fruto de una dura experiencia de la Administración municipal. El sistema escolar de Chicago comprende 560 escuelas básicas y 12 secundarias. Chicago fue una de las últimas ciudades norteamericanas en superar el spoil system educativo mediante la construcción de un sistema burocrático altamente profesionalizado. El Departamento educativo municipal gestionaba centralizadamente el presupuesto, las compras y las decisiones de personal; establecía los planes educativos y la programación escolar, así como la selección de textos. Dentro de este marco, la responsabilidad por el aprendizaje en las aulas se confiaba a los profesionales de la docencia, quienes respondían según sus propios estándares profesionales y a la dirección de los centros configurados como jerarquías burocráticas.
El sistema se fue haciendo progresivamente más centralizado, más sindicalizado, más caro, menos receptivo a los cambios del entorno y menos responsable. Con el movimiento de derechos civiles surgió la crítica de que el sistema educativo ignoraba las demandas de la diversidad local. Las regulaciones centrales bloqueaban el ajuste local: los profesores ni siquiera podían programar reuniones para la mejora del funcionamiento de sus escuelas sin el permiso del Departamento de Educación. La situación fue empeorando y, a mediados de los ochenta, la ciudadanía estaba tan frustrada que emergió un movimiento protagonizado por empresas locales y grupos sociales muy diversos pidiendo la descentralización del sistema, elaborando programas al respecto y creando redes de discusión y apoyo.
La primera ruptura con este sistema burocrático profesionalizado se produjo en 1987 y se tradujo en una forma meticulosa y convencional de descentralización. El ímpetu para la reforma vino de una huelga de profesores -la novena en los diecinueve años precedentes- que vino a simbolizar la impotencia del sistema. El conflicto incrementó el compromiso de círculos sociales amplios respecto a la experimentación de nuevos proyectos educativos. El resultado fue una alianza entre dos movimientos reformistas importantes («Diseños para el Cambio» y la «Asociación de Empresarios Locales») a favor de nueva legislación estatal que permitiera la descentralización. Bajo esta descentralización, cada escuela tenía que ser gobernada por un consejo escolar local elegido y compuesto, para las escuelas básicas, por seis padres, dos profesores, dos miembros de la comunidad y el administrador principal. Los institutos de secundaria añadían un miembro más en representación de los estudiantes. Los consejos escolares tenían atribuido el poder de contratar y despedir al administrador principal, preparar el presupuesto y desarrollar planes integrales trianuales de mejora. Como parte del compro-167
Page 168 miso con la comunidad empresarial, los proponentes de la descentralización aceptaron un sistema de seguimiento por resultados a cargo de una oficina central creada con este propósito. Los primeros resultados del sistema fueron mixtos: algunos consejos escolares hicieron uso sabio de sus poderes, otros no. Hubo casos de corrupción. La realidad de la descentralización hizo evocar las virtudes de la centralización.
El siguiente y decisivo desarrollo reformista fue la aprobación en 1995 de nueva legislación clarificando la relación entre la gobernanza central y local del sistema y manifestando una nueva división del trabajo entre estos niveles. La nueva ley incrementó los poderes y capacidad de los consejos escolares para proseguir su propio curso de acción, pero simultáneamente incrementó también los poderes del Departamento central para intervenir en el caso de que los resultados de los centros locales fueran insatisfactorios. Por ejemplo, para incrementar la capacidad y autonomía local, el dinero que anteriormente el Departamento de Educación pasaba a las escuelas para fines específicos -por ejemplo, zonas deportivas- se asignaría ahora en bloque para gastarlo como sugirieran las cambiantes circunstancias locales. La autoridad supervisora sobre los ingenieros de construcción pasó del Departamento de Educación a los consejos escolares. La determinación del...
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