Exposición de Motivos
| Autor | Javier Martín Fernández y Jaime Aneiros Pereira |
| Cargo del Autor | Profesores de Derecho Financiero y Tributario |
I
El proceso de ordenación de las tasas en la historia fiscal española no puede decirse que haya sido sencillo ni siquiera que se encuentre terminado.
Ello se debe a causas complejas y sobradamente conocidas, derivadas de la génesis, características y peculiar función que estos tributos cumplieron en el sistema tributario, en la financiación de los Entes públicos dotados de cierta autonomía dentro de la estructura del Sector Público e, incluso, en la política retributiva de los funcionarios públicos.
A partir de 1958 aparecen, sin embargo, una serie de disposiciones de muy diversa naturaleza que avanzan notablemente en la reconducción de la tasa ?y de su utilización? a los parámetros propios de la técnica presupuestaria y fiscal. Entre ellas cabe destacar la Ley de Tasas y Exacciones Parafiscales de 26 de diciembre de 1958, la Ley de Reforma del Sistema Tributario de 11 de junio de 1964 y la fundamental Ley de Retribuciones de los Funcionarios de la Administración Civil del Estado, de 4 de mayo de 1965, que acabaron con la parafiscalidad española al establecer la aplicación de los principios de legalidad e integración presupuestaria de los tributos y exacciones parafiscales.
Posteriormente, el Real Decreto-ley 26/1977, de 24 de marzo, suprimió una treintena de antiguas tasas o exacciones parafiscales, trasvasó otras diez al régimen de precios o recursos propios de Organismos Autónomos y realizó algunas refundiciones.
También, como consecuencia de la entrada en vigor de la Ley 30/1985, de 2 de agosto, del Impuesto sobre el Valor Añadido, se han derogado otras diez antiguas exacciones o cánones parafiscales.
En esta misma línea de racionalización y simplificación del sistema de tasas hay que anotar la supresión en los últimos tiempos de una serie de ellas por las Leyes de Presupuestos Generales del Estado, así como la supresión de las Tasas judiciales por la Ley 25/1986, de 24 de diciembre.
II
El importante esfuerzo realizado en los años citados para refundir, sistematizar y ordenar la presencia de estos tributos en nuestro sistema tributario no ha podido impedir, sin embargo, que la regulación de las tasas continúe ofreciendo una dispersión y complejidad que dificulta su conocimiento y aplicación, incidiendo, por tanto, en la seguridad jurídica de los administrados, ni tampoco que se arrastren todavía ciertas manifestaciones parafiscales. Es patente, además, que nuestra entrada en la Comunidad Económica Europea y las exigencias derivadas de ello para nuestro país, en materia de armonización fiscal, han influido directamente en el peculiar mundo de las tasas y sobre todo en sus relaciones de compatibilidad y exclusión con el Impuesto sobre el Valor Añadido que rechaza las tasas de estructura equivalente a la de un impuesto sobre ventas.
La entrada en vigor de la Constitución y la Jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre el principio de legalidad tributaria han incidido notablemente en la configuración del sistema tributario español implantado a partir de 1979, pero no han tenido proyección apenas en la regulación de las tasas, cuya legislación básica es preconstitucional.
Por todo ello resulta conveniente afrontar la revisión de esta legislación, insertándola en el nuevo marco jurídico creado por la Constitución Española, de forma que las tasas puedan ocupar un lugar efectivo entre los ingresos no financieros de los Entes públicos, absolutamente concentrados en estos momentos más que en la figura del tributo en general, en la del impuesto. Sólo de esta manera puede aspirarse a conseguir una estructura más diferenciada de los ingresos públicos coactivos, que haga recaer sobre los beneficiarios directos de ciertos servicios y actividades públicos el coste de su prestación, en lugar de financiarlos con impuestos generales aplicables a todos los ciudadanos. Con esta asociación del principio básico de capacidad económica y del de equivalencia o beneficio para articular determinados tributos, se espera mejorar no sólo la suficiencia del sistema en su conjunto sino los componentes de equidad y justicia del mismo, manteniendo al mismo tiempo el objetivo de contención de la presión fiscal individual presente en las leyes fiscales aprobadas en esta legislatura.
III
La presente Ley no se limita, sin embargo, a la regulación básica de las tasas en el conjunto de los ingresos tributarios, sino que aborda, también, la de los precios públicos: figura mal definida en nuestro ordenamiento y, sobre todo insuficientemente regulada, respecto de la cual, con esa diferencia, cabría realizar prácticamente las mismas consideraciones expuestas respecto a la necesidad de acometer su reforma legislativa.
La distinción entre precio y tasa es una cuestión clásica de la Hacienda Pública, minimizada jurídicamente por la escasa significación de los ingresos procedentes del precio en el conjunto de los ingresos públicos. Sin embargo, tanto la tasa como el precio público arrancan de un mismo supuesto de hecho como es que el Ente público entrega directamente ciertos bienes o presta ciertos servicios por los que es posible obtener a cambio un ingreso. En ambos casos tendremos ingresos públicos, pero mientras que en el precio la relación que se establece es contractual y voluntaria para quien lo paga, en la tasa aparece la nota de coactividad propia de tributo y, consecuentemente, las exigencias propias del principio constitucional de legalidad para su creación y aplicación.
Resulta, por tanto, igualmente necesario acometer a nivel legal la regulación del régimen jurídico del precio público y su delimitación con las tasas, ya que la teoría jurídica de la distinción entre ambas figuras se encuentra poco desarrollada en España a todos los niveles.
Atendiendo a tal finalidad se construye un esquema basado en los siguientes principios:
Las Tasas son tributos cuyo hecho imponible consiste en la prestación de servicios o la realización de actividades en régimen de Derecho Público, que se refieran, afecten o beneficien a los sujetos pasivos. Consciente la norma de que, en ciertos supuestos, pueden prestarse servicios o realizarse actividades que, por sus características, no implican las notas propias de la tasa, la delimitación o acotamiento del campo de la misma se efectúa con dos notas: la solicitud o recepción del presupuesto de la tasa debe ser obligatoria para el obligado a satisfacerla y, además, el servicio o actividad que se presta por parte del Ente público no debe poder ser prestado por el sector privado (no puede existir concurrencia entre el sector público y el sector privado). Cuando concurran en la prestación del servicio o realización de la actividad las dos notas comentadas (obligatoriedad y no concurrencia) estaremos ante una tasa. Por el contrario, si el servicio o actividad es susceptible de ser prestado por el sector privado o bien en su solicitud no existe obligatoriedad, estaremos ante el precio público. También estaremos ante un precio público cuando la actividad consista en la concesión de la utilización privativa o aprovechamiento especial del dominio público.
IV
A las razones expuestas en los apartados anteriores para justificar la necesidad de esta Ley hay que añadir la que deriva de la inexcusable cohesión que debe existir entre la regulación de estas figuras a efectos del sistema tributario general y la aplicable en el de las Haciendas Territoriales. Mientras que la tasa y el precio son figuras prácticamente residuales en la financiación del Estado, su importancia es evidente en los presupuestos de las Corporaciones Locales, donde han alcanzado notable desarrollo. De aquí que la promulgación de la Ley de Financiación de las Haciendas Locales, haga necesario unificar las soluciones normativas de ordenación de las tasas y los precios públicos contenidas en el sistema tributario del Estado, de las Comunidades Autónomas y de las Entidades Locales, para garantizar la máxima coherencia en la técnica fiscal de los tres niveles territoriales de organización del Estado.
V
En resumen, con la presente Ley se pretende básicamente:
-
Disponer de un instrumento legal para la racionalización y simplificación del sistema tributario y en concreto, del subsistema de tasas y exacciones parafiscales, que permita, al mismo tiempo, diferenciar la financiación presupuestaria mediante ingresos tributarios en base a la combinación del principio de equivalencia con el de capacidad contributiva.
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Flexibilizar legalmente la utilización de este instrumento de financiación pública, mediante la incorporación al régimen tributario general de los criterios de la legislación reguladora de las Haciendas Locales y de la doctrina del Tribunal Constitucional sobre el principio de legalidad en materia tributaria.
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Delimitar los conceptos de tasa y precios públicos, así como el régimen de exigencia de estos últimos. Con ello dejarán de producirse confusiones entre una y otra institución y podrán clasificarse adecuadamente los distintos supuestos que vayan apareciendo en la realidad.
COMENTARIO
1. LA TASA Y EL PRECIO PÚBLICO EN EL SISTEMA DE INGRESOS PÚBLICOS
El Estado debe realizar determinados gastos para el cumplimiento de las funciones que tiene encomendadas y, paralelamente, obtener los ingresos necesarios para sufragarlos. Estos últimos los puede buscar, al igual que cualquier agente del mercado, a través de la realización de actividades económicas, la cesión de su patrimonio o acudiendo al endeudamiento. Pero, lo que realmente distingue al Estado del resto de agentes es la posibilidad de obtener ingresos mediante el establecimiento de prestaciones patrimoniales de carácter coactivo.
A nadie se le escapa la importancia que, en los sistemas tributarios modernos, ocupan los distintos impuestos como instrumentos para...
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