Experiencias de respuesta fiscal para el alojamiento colaborativo desde los contextos europeo y de la OCDE
| Autor | Zulema Calderón Corredor |
| Páginas | 103-130 |
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El creciente fenómeno de la economía colaborativa, por las dimensiones que puede adquirir2 y por los aspectos jurídicos, económicos y sociales a los que afecta, está atrayendo la atención de una pluralidad de agentes interesados en responder a la doble vertiente que esta realidad conlleva: la de oportunidad y la de reto. La oportunidad se materializa en cuestiones como la flexibilidad en el empleo, el mejor aprovechamiento de los recursos, la innovación social y empresarial, la eficiencia y la sostenibilidad, el crecimiento económico...que en un contexto de superación de crisis representan propuestas de indudable atractivo. El reto se deriva de la irrupción de nuevos paradigmas en los modelos de negocio, de consumo o de colaboración social, que amenazan con desequilibrar la posición relativa de los actores implicados y con cuestionar la idoneidad del estatus regulatorio, ya sea por su exceso, por su ausencia o por las limitaciones de la legislación ya vigente.
En junio de 2016 la Comisión Europea hizo pública su propuesta de Agenda Europea para la Economía Colaborativa3 confirmando la relevancia del fenómeno y su
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interés por consensuar un marco regulatorio y de análisis común en los Estados Miembros. El alojamiento colaborativo de corta duración ha sido una de las realidades objeto de particular análisis a instancias de la Comisión4 por sus dimensiones económicas y por la pluralidad de aspectos legales a los que alcanza.
Siendo conscientes de que el aspecto regulatorio ha sido el que más atención ha suscitado, a continuación se desarrolla un análisis de la realidad subyacente al alojamiento colaborativo que pueda ayudar a plantearse "si los objetivos perseguidos en la legislación existente siguen siendo válidos, tanto en relación con la economía colaborativa como con los prestadores de servicios que operan de manera tradicional"5. Para ello resulta de interés conocer la forma en la que la realidad del alquilerturístico de viviendas se ha desenvuelto en jurisdicciones con más experiencia en el fenómeno colaborativo, así como analizar las estrategias que desde contextos institucionales o independientes se han propuesto al regulador tributario. Con ese fin, se estudiarán las aportaciones procedentes de algunos Estados o instituciones públicas en particular, y especialmente las realizadas desde el contexto de la UE y de la OCDE.
Desde el punto de vista impositivo, este análisis contribuirá a identificar los retos que plantea la medición de la capacidad económica, las posibilidades que ofrece el nuevo contexto digital para el cumplimiento tributario o la respuesta a preguntas como las siguientes: ¿Debe contemplar la legislación fiscal un régimen específico para supuestos de hecho comprendidos en el alojamiento colaborativo? ¿Existen circunstancias quejustifiquen un tratamiento diferenciado de algunas de sus realidades? ¿Existen motivos para justificar el uso extra-fiscal de los tributos en el ámbito del alojamiento colaborativo?
Antes de definir lo que entendemos por alojamiento colaborativo, es necesario hacer referencia, aunque sea brevemente, a lo que se entiende por economía colaborativa y a sus límites respecto de otras realidades que tienen con ella en común el aspecto tecnológico y la intermediación de plataformas digitales. Es decir, la economía colaborativa es un fenómeno que debe diferenciarse de la economía bajo demanda y de la economía de acceso. La colaborativa incluye modelos de producción y consumo que se basan en la intermediación entre la oferta y la demanda generada en relaciones entre iguales (P2P o B2B) o de particular a profesional, a través de plataformas digitales que, en principio -este añadido es nuestro-, no prestan
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el servicio subyacente, generando un aprovechamiento de bienes y recursos ya existentes e infrautilizados y pudiendo existir o no una contraprestación entre los usuarios. En la economía bajo demanda la intermediación se realiza habitualmente entre profesional y consumidor (B2C) y se establece por tanto entre los usuarios una relación de carácter comercial. La economía de acceso hace referencia a los modelos en las que la plataforma digital o intermediario sí presta el servicio subyacente y los usuarios normalmente no tienen contacto directo entre sí6.
Por tanto, el tipo de alojamiento al que haremos referencia está encuadrado únicamente dentro del primer grupo, el de los modelos colaborativos, y abarca aquellas situaciones en las que se produce una cesión del uso de inmuebles residenciales o parte de ellos que es realizada por particulares a través de intermediarios o plataformas alojadas en internet, normalmente por periodos reducidos de tiempo. De esta delimitación no podemos deducir el carácter profesional o no de la actividad realizada por estos particulares, pero sí podemos dejar fuera las actividades de cesión de inmuebles realizadas por entidades del mercado inmobiliario que utilizan las plataformas digitales para llegar de otra forma a potenciales consumidores. Esta delimitación puede completarse con la idea de que la actividad que recibe el calificativo de colaborativa es la actividad subyacente, la que se da entre los usuarios particulares, y no la que desarrollan las plataformas digitales, pues éstas, -en principio-, realizan una actividad de intermediación propia de un prestador de servicios de la sociedad de la información. Esta circunstancia obligará al regulador, al menos en el ámbito de la Unión Europea, a considerar las limitaciones que puedan derivarse de la legislación que les resulte aplicable7.
A pesar de haber delimitado el alcance del modelo colaborativo al que nos referiremos, es momento de reconocer que este fenómeno, en sus diversas manifestaciones, reúne realidades conocidas con aspectos novedosos manifestados en gran variedad de formas. Además, incorpora elementos aparentemente contradictorios desde los paradigmas socio-económicos vigentes, como lo "colaborativo", lo "social", lo "ocasional", con "lo oneroso", lo "profesional" o lo "empresarial". Una muestra de esa variedad de matices es la que refleja el Comité de las Regiones Europeo8, cuando afirma que la Comisión Europea utiliza un concepto de economía colaborativa que se centra "en aspectos comerciales y de los consumidores" y que deja
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de lado "los planteamientos no comerciales y basados en los bienes de utilidad pública". Esto le lleva a solicitar a la Comisión que siga analizando y posteriormente defina las diferentes formas de la economía colaborativa (una parte de la cual pertenece a la economía social) ya que "el agente de la economía colaborativa no es un mero «agente económico»"..."Es más bien un agente social, personal o cívico para quien las motivaciones económicas tradicionales son secundarias o no tienen importancia alguna. Algunos de los ámbitos de la economía colaborativa no pertenecen necesariamente a la «economía» en sentido estricto".
Sin embargo, también pueden encontrarse aportaciones doctrinales para las que con independencia del perfil que tenga el emprendedor, la actividad desarrollada en estos entornos participativos coincide con patrones tradicionales de la economía de mercado, "absolutamente alejados de las bondades de quienes ven en estos negocios la penetración de valores sociales en el mercado y, por tanto, una visión idealizada de la economía sostenible"9.
No nos encontramos por tanto ante una realidad de contornos claros e inequívocos. Por ello, si nuestro objetivo es analizar una actividad humana con aspectos nuevos desde la óptica jurídica, el primer paso debería ser conocer con detalle los elementos de hecho que configuran esa realidad, no solo para decidir qué respuesta se les puede dar desde el Derecho, si no como paso previo a todo ejercicio posterior de interpretación y aplicación del orden vigente. Este conocimiento de los hechos, junto con las estrategias que desde un análisis independiente se están proponiendo al regulador tributario a nivel internacional, permitirá valorar mejor si la nueva realidad no tiene adecuada respuesta en el derecho positivo.
Desde el punto de vista de los hechos, y sabiendo que el ámbito del Derecho al que nos referimos es el Tributario, resultan de especial relevancia aspectos del uso compartido de vivienda relacionados con los principios de reparto del gravamen y con los fines del sistema tributario. Entre los primeros sobresale el principio de capacidad económica, que a pesar de no ser fácilmente medible, es el más calificado criterio material para la distribución de la carga financiera10. Entre los segundos serán relevantes los efectos del alojamiento colaborativo que guarden relación con el bien común, pues no es otro el fin que persigue el gasto público financiado por el sistema tributario.
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Nuevos mercados para nuevos oferentes
Aunque los aspectos tecnológico y social11 han jugado un papel clave en el impulso del fenómeno "colaborativo", han sido sus frutos en términos de creación de
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mercado y de abaratamiento de costes los que han motivado su expansión y con ello el interés de los usuarios12. La tecnología ha permitido redefinir las formas de compartición e intercambio, crear nuevos espacios accesibles de forma cómoda y barata y reducir la asimetría en la información en las operaciones entre particulares. También ha hecho posible a través de los intermediarios una reducción de los costes de...
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