Experiencias de financiación de las áreas comerciales urbanas en España

Autor:Albert Navarro García
Cargo:Profesor Lector de Derecho Financiero y Tributario. Universitat de Girona
Páginas:127-146
RESUMEN

Uno de los principales problemas en España en torno a las Áreas Comerciales Urbanas (en adelante, ACUs) o gerencias urbanas es la delimitación de sus fuentes de financiación, que hasta la fecha, han procedido básicamente, por un lado, de cuotas voluntarias satisfechas por los comerciantes y, por el otro, de ayudas públicas, a diferencia, de por ejemplo, lo que ocurre en otros países que las... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

El mantenimiento de un comercio minorista en las tramas urbanas de los municipios españoles se ha convertido desde hace décadas en un objetivo tanto político como social debido a que este tipo de comercio se ha visto debilitado y se ha convertido en menos competitivo a causa de la instauración masiva primero de grandes superficies ubicadas en zonas periféricas de las ciudades y después de media-nas superficies y, también, como consecuencia del auge del comercio electrónico. Es por ello que asociaciones privadas de comerciantes, en muchas ocasiones con la colaboración del sector público, han intentado adoptar toda una serie de medidas tendentes a mantener, revitalizar y potenciar la competitividad del comercio urbano. Este tipo de colaboración público-privada se ha estructurado en España a través de diferentes plataformas o asociaciones comerciales que han recibido denominaciones distintas: Centros Comerciales Abiertos (CCAs), Áreas Comerciales Urbanas (ACUs) o Zonas de Iniciativas Emprendedoras (ZIEs), Gerencias Urbanas de Comercio (GUCs), etc. inspiradas, en gran medida, en modelos de éxito instaurados en otros países, como Canadá, Estados Unidos o Reino Unido, y conocidos con el nombre de Business Improvement Districts (BIDs)1.

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Como afirma ESTEVE PARDO los BIDs son organizaciones cuya iniciativa parte del sector privado y posteriormente son autorizados por el sector público, cuyo objetivo es prestar servicios adicionales dirigidos a potenciar el comercio y la actividad económica y la regeneración del área que se pretenda impulsar. Cabe señalar, también, que los BIDs nunca sustituyen a las administraciones públicas, ni las desplazan en la prestación de servicios públicos2. Por su parte, VELASCO CABALLERO los describe como: “un espacio urbano delimitado (donde) sus propietarios o agentes económicos pagan un tributo especial al ayuntamiento, cuyos rendimientos se destinan por entero a mejorar o suplementar los servicios municipales en ese distrito. Los propietarios o comerciantes, agrupados en alguna forma asociativa, co-deciden con el ayuntamiento sobre el destino de esos fondos, que la propia asociación de propietarios y/o comerciantes gestiona con relativa autonomía”3.

Si bien hay bastante diversidad de BIDs según su país de origen, las tareas que desarrollan son similares: limpieza de las calles y de grafitis, recogida de residuos, seguridad suplementaria, mejoras del mobiliario urbano, embellecimiento del espacio público, tareas de jardinería, iluminación especial, financiación de aparcamientos gratuitos para los clientes de los comercios, gestión de zonas peatonales, promoción del transporte público, organización de eventos, promoción y marketing de la zona, etc4.

En algunos municipios españoles se ha intentado crear plataformas comerciales basándose en el modelo de los BIDs, aunque el éxito de éstas no ha sido el mismo y la realidad parece que es otra bien distinta debido especialmente a sus problemas de financiación.

A diferencia de los BIDs, cuya característica principal es que su creación va acompañada de la exigencia de una cuota obligatoria a todos los comercios que operan en la zona, en España, como norma general, las aportaciones que se realizan para financiar estas plataformas de comercio son realizadas de manera voluntaria

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por parte de los comerciantes, lo que provoca, entre otros problemas, que una parte importante de comercios situados en esa área de actuación no contribuyan a la financiación de la plataforma de comercio. A esto, hay que añadir que aunque tradicionalmente las administraciones públicas otorgaban diferentes subvenciones dirigidas a revitalizar y dinamizar el comercio urbano, actualmente éstas se han visto disminuidas debido a las restricciones presupuestarias existentes desde el inicio de la crisis económica en el año 2008.

Así pues, una de las principales diferencias entre las fórmulas asociativas de comer-ciantes españolas y los BIDs es que en estos últimos todos los comerciantes que operan en la zona deben abonar obligatoriamente una “contribución” económica que recauda el Ayuntamiento y que posteriormente ingresa en el BID para que lleve a cabo las funciones para las que fue creado. Como se ha indicado, es el municipio quien tiene atribuida la competencia para recaudar la contribución económica de los comerciantes y los gastos derivados de esta gestión corren a cuenta del BID.

El objetivo de este artículo es examinar, aunque de manera breve, los posibles modelos de financiación de estas plataformas de colaboración para, a continuación, identificar la regulación y financiación de las Áreas Comerciales Urbanas en los municipios españoles donde se han establecido (o se han intentado establecer) tributos para dotar de fondos a dichas plataformas.

II Breve apunte sobre las experiencias comparadas: los business improvement districts

Antes de entrar a analizar los supuestos existentes en el Estado español, creo necesario explicar, aunque de manera muy sintetizada, alguno de los modelos de financiación de los BIDs en los países donde el éxito de los mismos es notorio.

En todos los modelos de Derecho comparado, los BIDs se financian esencialmente a través de una contribución económica obligatoria que pagan los empresarios, comerciantes y propietarios de la zona que se benefician especialmente de los servicios o actividades que presta la entidad constituida.

No obstante, la naturaleza jurídica de esta contribución es diferente según el país de origen del BID. Así, por ejemplo, en Estados Unidos, la contribución económica, en la mayoría de los casos, se concreta mediante un tributo que actúa mate-rialmente como un recargo sobre el impuesto municipal que grava la propiedad de los bienes inmuebles. Este tributo específico deben pagarlo los miembros del BID. Es el Ayuntamiento quien recauda este recargo y distribuye los ingresos entre los diferentes BIDs que puedan existir en el municipio5.

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Por su parte, en Canadá la tasa de contribución de los negocios se calcula en base a algún elemento objetivo del local donde se ubican estas empresas y se pone en relación al valor total de todos los locales ubicados en la zona6.

En Gran Bretaña la aportación al mismo se cuantifica aplicando un pequeño porcentaje, alrededor del 1%, sobre el valor de los bienes inmuebles que no se destinan a locales comerciales. Este tributo se denomina levy, y a diferencia del resto de BIDs comparados, recae sobre los ocupantes y no sobre los propietarios7.

Y en Alemania, como señala ESTEVE PARDO, aunque en un inicio la naturaleza jurídica de esta contribución no estaba clara, dado que, por un lado, algún tribunal de la jurisdicción contenciosa-administrativa consideraba que eran Beiträge, similares a nuestras contribuciones especiales, y, por el otro, la doctrina mayoritaria razonaba que se trataba de un tipo autónomo y peculiar de tributo “(…) actualmente tanto la doctrina como la jurisprudencia consideran de forma unánime que el tributo para financiar los BIDs se encuadra sin lugar a dudas en la categoría de Sonderabgabe”8con finalidad financiera, figura que no encaja en ninguna de las tres categorías tributarias que conoce nuestro sistema tributario. La cuota de este tributo se calcula en función del valor de cada inmueble, que constituye el equivalente a la base imponible. El tipo de gravamen a aplicar, que nunca puede superar el 10%, se calcula dividiendo el total de los gastos previstos en el presupuesto del BID para todo el período de tiempo de su actuación por la suma del valor de todos los bienes inmuebles situados en su área de actuación9.

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III Algunos modelos de financiación de las áreas comerciales urbanas en España basadas en las aportaciones voluntarias de los comerciantes

En casi todas las Comunidades Autónomas existen municipios en donde se han creado gerencias urbanas con el objetivo de dinamizar y revitalizar el comercio minorista de los centros de estas ciudades.

Por lo que atañe a este trabajo, cabe señalar antes de detallar algunos ejemplos, que la financiación de estas plataformas procede básicamente de una colaboración entre el sector público y privado, en donde ambos agentes participan, en diferentes proporciones, en su coste. Asimismo, en todas ellas la contribución económica que realizan los comerciantes y empresarios es voluntaria, a diferencia de los BIDs de derecho comparado, lo que provoca disfunciones en los objetivos a conseguir por estas asociaciones10. A ello, hay que añadir la problemática de los conocidos como free-riders, es decir, aquellos comercios que sin pagar las cuotas de asociado se benefician, también, de todas las actuaciones llevadas a cabo por la plataforma, lo que puede provocar desincentivar la continuidad de los socios en éstas11.

En consecuencia, creo que es ilustrativo describir la financiación de alguna de estas plataformas, según el estudio realizado por TEJADA BARRENETXEA12. Este trabajo, además, concluye que, fruto de las entrevistas realizadas a los responsables de estas plataformas comerciales o gerencias urbanas, es común la petición de dichos responsables de trasladar la fórmula de financiación de los modelos BIDs, basados en una obligatoriedad de pertenencia y financiación por parte de todos los implicados, a España para intentar resolver las...

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