Experiencia mundial en estudios a largo plazo sobre el agua: Lecciones para la nueva política europea sobre el agua

AutorR. Van der Helm y A. M. Kroll
CargoENGREF y IPTS

Introducción

La Directiva Marco del Agua recientemente adoptada (Directiva 2000/60/EC del Parlamento Europeo y del Consejo del 23 de octubre de 2000 que establece un marco para la acción comunitaria en el campo de la política hidrológica y a la que se denomina en este artículo con las siglas WFD) introduce metas ambiciosas, nuevos medios y conceptos que rompen tendencias para la gestión de los recursos hídricos en Europa. Ello incluye la gestión de cuencas fluviales (planes de gestión de cuencas fluviales), un enfoque combinado del control de la contaminación (agricultura, producción de energía, transporte y planificación territorial), la vigilancia sistemática, la recuperación de los costes totales (recuperación de costes medioambientales y de recursos) y participación y consulta pública. La implementación de esta directiva tan amplia solamente será factible si los parámetros socioeconómicos se relacionan con los hidrológicos. Por tanto, la internalización de la dinámica sociohidrológica para la gestión a largo plazo de las cuencas fluviales requiere métodos y herramientas para hacerlo de un modo estructurado y exhaustivo.

La Directiva Marco del Agua recientemente adoptada introduce metas ambiciosas, nuevos medios y conceptos que rompen tendencias para la gestión de los recursos hídricos en Europa

En la reflexión sobre el agua, la dinámica de la oferta y la demanda ha sido fundamental durante muchos años. Con la aparición simultánea de estudios sistemáticos a largo plazo (estudios de futuros, construcción de escenarios, prospectiva, predicciones y programas de evaluación medioambiental) y la articulación del 'espejismo de la crisis del agua' en la década de los 90 (por ejemplo UNESCO, 1998) se da una creciente importancia a una mejor previsión de la dinámica del sistema de recursos hídricos, en un amplio contexto socioeconómico. Además, con la creciente sofisticación de los sistemas informáticos, las posibilidades de los estudios multiescenario se han hecho accesibles para un grupo mayor de científicos y profesionales. Las previsiones a largo plazo son, con frecuencia, evaluaciones cuantitativas de tendencias hidrológicas y de uso del agua. No es ninguna sorpresa que la mayoría de las que existen podrían clasificarse fácilmente como modelos matemáticos.

Además, los avances recientes han revelado un interés creciente por la prospectiva1 (deliberaciones estructuradas sobre los múltiples estados futuros posibles de un sistema), como uno de los campos más prometedores, capaz de proporcionar esos métodos y herramientas, con el fin de aumentar el valor de la aritmética y la relevancia del output e input desde/a los modelos (Agencia Europea del Medio Ambiente, 2001; véase también Gleik, 1995). En este artículo argumentaremos a favor de un papel más importante de este enfoque en la gestión europea del agua para, de este modo, contribuir a la discusión sobre cómo tener en cuenta la dinámica a largo plazo. En primer lugar, defenderemos brevemente la necesidad de integrar los aspectos socioeconómicos e hidrológicos en la investigación y la gestión de cuencas fluviales a largo plazo. En segundo lugar, presentaremos una breve panorámica de los esfuerzos realizados a este nivel, y trataremos de esquematizar algunas de las evoluciones en la orientación, la holística y las necesidades de datos (basándonos principalmente en los trabajos previos de Peter Gleik). En tercer lugar, veremos cómo el método de escenarios puede utilizarse en evaluaciones hidrológicas, para tratar la incertidumbre a largo plazo. Discutiremos tres estudios recientes (World Water Vision, Globesight y WaterGAP) y se presentarán brevemente sus fuerzas impulsoras. Finalmente, veremos cómo algunas de estas premisas y métodos básicos explorados durante estos ejercicios podrían utilizarse para la implementación de la Directiva Marco del Agua.

Relación entre los factores socioeconómicos y la hidrología

Una parte esencial de todo trabajo a largo plazo en la gestión del agua es la relación entre la hidrología (con frecuencia cuantitativa) y los factores socioeconómicos (cualitativos y semicuantitativos). Como respuesta, se ha movilizado la prospectiva del agua, principalmente mediante la inclusión del análisis de escenarios. En la siguiente sección consideraremos varios modos de utilizar estos escenarios, ilustrándolos con varios ejemplos extraídos de experiencias recientes, de los cuales resaltaremos principalmente el modo en que se han integrado los factores socioeconómicos.

Se ha producido un cambio desde el análisis de los aspectos hidrológicos de la gestión del agua hasta el estudio de los aspectos socioeconómicos

Este enfoque cambia el énfasis desde los aspectos meramente hidrológicos a los más socioeconómicos de la gestión del agua a largo plazo. Tres razones apoyan este cambio gradual. En primer lugar, los hidrólogos y los ingenieros de sistemas tienen una tendencia natural a trabajar con las partes del sistema que pueden ser comprendidas o medidas en términos cuantitativos. En general, se hace mucho esfuerzo para reunir datos y para comprender la dinámica natural-física (por ejemplo: precipitación, evapo-transpiración, escorrentía y dinámica del clima). Como resultado, los regímenes hidrológicos se comprenden bastante bien2. Por el contrario, las dinámicas socioeconómicas en relación con la hidrología son más difíciles de captar.

En segundo lugar, hay una diferencia entre conceptos subjetivos tales como demanda de agua y necesidad de agua, y conceptos más objetivos tales como uso del agua, consumo de agua y disponibilidad de agua. Kulshreshtha (1998) señala que estos conceptos se intercambian a menudo3. Expone que 'el uso del agua es un término genérico, que se refiere a la utilización real del agua en un momento determinado. La demanda de agua se refiere a la cantidad que los compradores desean adquirir a un precio determinado (precio del agua). Las necesidades de agua se basan en alguna relación física y/o técnica entre la actividad social/económica y la cantidad de agua.' (pág 170). Tenemos que percatarnos de que la demanda y la oferta socioeconómicas no equivalen necesariamente a la recogida física (o consumo) y a la disponibilidad (véase también Margat, 1998).

Una razón por la que los factores socioeconómicos son importantes es que la oferta y la demanda en términos socioeconómicos no equivalen necesariamente al agua físicamente consumida o disponible

En tercer lugar, las tendencias, las incertidumbres y las conjeturas sobre la demanda y la oferta descansan fuertemente en las prioridades que le damos al agua, y por supuesto en la interacción con su disponibilidad. Por tanto, el tema esencial no es centrarse en las cantidades, sino más bien en 'lo que queremos hacer con el agua y cómo lo hacemos, teniendo en cuenta la dinámica de su disponibilidad'. Esta cuestión no es ni puramente física (aunque se apoya en predicciones hidrológicas suficientemente precisas), ni puramente socioeconómica. Es, en esencia, una cuestión que requiere investigaciones en profundidad sobre la naturaleza y la dinámica de los factores tanto naturales como socioeconómicos.

Proyecciones del agua a nivel mundial: desde el enfoque tradicional hacia nuevos enfoques de la demanda de agua

Durante el siglo XX, la planificación del agua se centraba en establecer proyecciones de variables tales como poblaciones futuras, demanda de agua per capita, producción agrícola, niveles de productividad económica, etc. Estas proyecciones se utilizaban para predecir la demanda futura de agua y evaluar cómo satisfacerla. Sin embargo, estas proyecciones de la demanda de agua ignoraban casi siempre los análisis de las necesidades humanas, el agua necesaria para los ecosistemas, o la disponibilidad regional real de agua. La siguiente etapa de este enfoque fue identificar proyectos capaces de salvar la brecha entre la demanda de agua proyectada y el suministro estimado de agua disponible. El supuesto fundamental que subyace en esta llamada gestión de la oferta de agua es que la construcción de más infraestructuras físicas (por ejemplo presas, acueductos, conducciones para la transferencia inter-cuencas) podría satisfacer las escaseces previstas (Gleik y otros 2001). Por tanto, las restricciones medioambientales, ecológicas, sociales y económicas casi nunca se consideraban.

La planificación del agua se centraba tradicionalmente en establecer proyecciones de variables tales como la población futura, la actividad económica, etc. Estas proyecciones se utilizaban para predecir la demanda futura de agua y evaluar cómo satisfacerla

Hoy, el debate se lleva a cabo entre los que creen que el problema es principalmente técnico (es decir, disponer de una tecnología más eficiente, de mejores análisis coste-beneficio para satisfacer las necesidades de todas las partes interesadas) y los que creen que la reorganización y coordinación de la política del agua racionalizará las decisiones para la planificación de la demanda de agua. Aunque la planificación tradicional de la oferta de agua continúa dominando las medidas de gestión del agua, en los últimos 30 años se ha venido cuestionando. Organismos nacionales e internacionales han producido varios acuerdos internacionales, declaraciones, nuevas estrategias y documentos políticos, creando el escenario para nuevos enfoques (recientemente, la Declaración Ministerial de La Haya sobre Seguridad del Agua, en 2000). Algunos de los nuevos elementos explorados en los nuevos enfoques de la gestión del agua son: la eficiencia de los recursos, las alternativas del abastecimiento de agua que no exijan la construcción de nuevas estructuras, la reutilización de las aguas residuales, la gestión de la demanda, los temas de distribución intergeneracional, la protección del ecosistema y la participación pública.

Hoy, el énfasis en la gestión del agua se ha desplazado desde basarse solamente en gestionar la oferta a losnuevos enfoques que incorporan la eficiencia de los recursos, la reutilización de las aguas residuales y la gestión de la demanda, etc.

A escala mundial, las proyecciones sobre el agua que se han hecho durante los últimos 30 años adoptaron un enfoque similar y alcanzaron conclusiones similares, dando lugar a preocupaciones sobre cómo asegurar un abastecimiento de agua adecuado (Gleik, 2001). La mayoría de los ejemplos más destacados de esos intentos para evaluar los recursos mundiales de agua y predecir la utilización futura se hizo sector por sector y región por región4.

Las primeras predicciones mundiales sobre el agua sobreestimaron en gran medida la demanda de agua. En la década de los 90, la recogida real de agua a nivel mundial fue solamente la mitad de la que se había previsto 30 años antes

Las primeras proyecciones mundiales sobre el agua sobrestimaron en gran medida la demanda de agua. En la década de los 90, la recogida real de agua a nivel mundial fue solamente la mitad de la que se había previsto 30 años antes. Esto se debe en parte a que estas proyecciones dependían de extrapolaciones directas de las tendencias existentes. También se demostró que era un error ignorar las variables medioambientales, ecológicas y sociales que ahora se tienen en cuenta en las proyecciones mundiales más recientes sobre el agua. Hoy, los métodos y los instrumentos utilizados para la prospectiva y para el análisis de escenarios son cada vez más sofisticados, lo que conduce a una mejor comprensión de las fuerzas motrices que hay detrás de los cambios en la demanda de agua.

Cuadro 1. Evaluaciones del agua a largo plazo: Tres ejemplos

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Cómo abordar el largo plazo

Además de relacionar a la hidrología con los factores socioeconómicos, los casos discutidos aquí también tratan de comprender la dinámica futura del sistema socioecológico del agua. Esto requiere un estilo de razonamiento diferente, que nosotros hemos introducido como enfoque prospectivo. Su premisa básica es que el futuro es incierto por defecto y por lo tanto puede desarrollarse de (muchos) modos diferentes. A este respecto, el máximo al que podemos aspirar es comprender el abanico de diferentes futuros, un análisis detallado de las dinámicas que conducen a esos futuros, y una evaluación del impacto de las diferentes estrategias sobre el estado y la dinámica del sistema. En los casos antes mencionados, esto se lleva a cabo o bien mediante simulación matemática (como en el caso de WaterGAP), simulación matemática enriquecida con interacción humana (como es el caso de Globesight) y/o mediante la interacción humana enriquecida con escenarios y simulaciones (World Water Vision).

En la investigación medioambiental y en la toma de decisiones políticas es habitual tomar en consideración el largo plazo. Además, el debate medioambiental se ha desplazado gradualmente desde los temas locales y visibles hasta las preocupaciones mundiales, a largo plazo e intangibles

En la investigación medioambiental y en la toma de decisiones políticas es habitual tomar en consideración el largo plazo. De hecho, los impactos de la política medioambiental así como los peligros medioambientales son generalmente a largo plazo. Además, el debate medioambiental se ha desplazado gradualmente desde los temas locales y visibles (contaminación puntual y degradación local) hasta las preocupaciones mundiales, a largo plazo e intangibles (como el clima, la gestión integrada de los recursos hídricos, etc.) (Hajer, 1995). Actuar sobre el medio ambiente (lo que constituye el principal objetivo de la WFD) está, por lo tanto, casi naturalmente relacionado con la teoría y los métodos del pensamiento a largo plazo (véase Mermet, 2003, próxima publicación). Sin embargo, aceptar la relevancia del largo plazo no conduce inmediatamente a una mejor comprensión de la dinámica futura de un sistema. Hay que tener en cuenta los aspectos metodológicos y prácticos para que los estudios a largo plazo sean útiles.

Una primera consideración es que hay diferentes maneras de tratar la dinámica. Tanto Globesight como WaterGAP (véase cuadro 1) se basan en la simulación aritmética. WaterGAP es el más riguroso de los dos, ya que su modelo detallado está calibrado con series temporales pasadas para comprender el comportamiento futuro. Interacciona con su modelo-medioambiente mediante el enfoque llamado 'historia y simulación' (Agencia Europea del Medio Ambiente, 2001). Las historias están basadas en escenarios, y comprenden una exploración coherente de posibles desarrollos futuros en una amplia perspectiva. Estos escenarios se traducen en un conjunto coherente de modelos-hipótesis. Después de aplicar el modelo, los resultados se introducen en las historias, que evolucionan continuamente en un proceso iterativo. Como tal, el modelo proporciona reflexiones matemáticas sobre deliberaciones lógicas pero discursivas.

Esta lógica de 'historia y simulación' ha formado parte de uno de los otros casos presentados aquí (véase cuadro 1), a saber el programa World Water Vision. En este programa, sin embargo, el alcance era mucho mayor y se integraron muchos otros enfoques. En el programa, la 'historia y simulación' se lanzó inicialmente para comenzar los ejercicios de visualización en diferente sectores del agua (tales como medio ambiente, agua potable, riego, etc.) y grandes regiones del mundo (como Sudeste de Asia, la cuenca del Rhin o los Estados Árabes). La visualización es un modo normativo de tratar la dinámica futura, en el sentido de que se invita a los actores a expresar lo que piensan que se debería mejorar a largo plazo. La combinación del análisis de escenarios y la simulación con la visualización proporcionó una plataforma muy amplia para el debate normativo sobre lo que debería hacerse, combinado con una comprensión rigurosa de la dinámica mediante el análisis de escenarios y los modelos de simulación.

La visualización es un modo normativo de tratar la dinámica futura, ya que se invita a los actores a expresar lo que piensan que se debería mejorar a largo plazo. Esta técnica es un complemento útil para el análisis de escenarios y la simulación

El caso de Globesight es intermedio. Su proceso se basa en la simulación matemática y se centra en la dinámica del sistema. Como hemos visto, partes de la dinámica del sistema están influenciadas por el comportamiento reflexivo de los actores. Estos llamados 'modelos humanos' pueden influenciar el comportamiento del sistema en el curso de la simulación. En el largo plazo, la evolución se entiende, pues, como un atributo del propio sistema, en el que la anticipación y las reacciones humanas están implícitas. La premisa implícita que subyace tras el concepto de Globesight es que el retorno proporcionado por la simulación mejora la comprensión de la dinámica por parte de los actores, favoreciendo así el aprendizaje y mejorando el comportamiento en la vida real.

Como se ha mencionado, éstas son algunas ideas preliminares proporcionadas por los ejercicios actuales de prospectiva del agua. Por razones de espacio no es posible aquí profundizar en estos tres casos. También somos conscientes de que otros ejercicios pueden también suministrar ideas valiosas sobre cómo debemos tratar el largo plazo, especialmente con respecto a la gestión integrada de cuencas fluviales. Puesto que la dinámica futura del sistema hidrológico inevitablemente ha llegado a ser importante en la gestión del agua en Europa, es evidente que un estudio en profundidad puede ser muy valioso para comprender la relevancia de estos enfoques.

Lecciones útiles para la Directiva Marco del Agua

¿Qué clase de lecciones proporcionan estos tres ejemplos para el futuro de la implementación de la Directiva del Agua, y especialmente en cuanto a su previsión socioeconómica de la demanda y la oferta de agua?

En primer lugar, hay que tener presente que hay varias respuestas a la cuestión de cómo tener en cuenta la dinámica a largo plazo en la planificación del agua (recursos). Las respuestas dependen de diversas consideraciones: a) comprensión actual de la hidrología de una cuenca fluvial; b) disponibilidad de datos y series temporales; c) naturaleza de los problemas relevantes para la cuenca fluvial; d) existencia de trabajos previos sobre la dinámica a largo plazo en la cuenca fluvial; o e) voluntad de las partes interesadas para invertir en un ejercicio intensivo de prospectiva. En algunos casos, se podría desear invertir fuertemente en un ejercicio en profundidad, mientras que, para una rápida y somera comprensión, una versión ligera del análisis de escenarios puede ser suficiente. En los casos presentados, un modelo de peso puede ser una herramienta muy útil para comprender los impactos regionales de, por ejemplo, el cambio climático sobre los recursos del agua y el estrés hídrico, mientras que un enfoque de visualización podría ser más beneficioso en el caso de que se necesite alcanzar un consenso sobre qué futuro se desea. Muchas de las opciones conceptuales y metodológicas se discuten en profundidad en un libro en preparación sobre el uso de la prospectiva para la investigación en gestión medioambiental (Mermet (ed.), 2003).

Una de las lecciones que ofrecen los ejemplos de estudios de gestión del agua, es que hay varias respuestas a la cuestión de cómo tener en cuenta la dinámica a largo plazo en la planificación del agua

Una preocupación importante y recurrente es la disponibilidad limitada de datos cualitativos y cuantitativos. Con frecuencia se hacen abstracciones, como resultado de la carencia de esos datos. Los escenarios ofrecen en este caso una respuesta parcial, siendo capaces de relacionar entidades de un modo narrativo, salvando el irresoluble argumento 'no tenemos datos, así que no podemos decir nada'. Sin embargo, los escenarios solos tampoco son suficientes. Efectivamente, el desarrollo de escenarios y la modelización cuantitativa van en paralelo, puesto que la gestión del agua requiere un análisis matemático en profundidad.

Mientras tanto, tenemos que continuar la discusión sobre cómo el cambio socioeconómico puede fusionarse inteligentemente con los sistemas hidrológicos (medioambientales). Los modelos socioeconómicos se utilizan con frecuencia de un modo muy básico, apoyado en un par de grandes fuerzas motrices, como la población, el PIB, la intensidad del agua per cápita/por dólar/por cultivo. Perfilar estos grandes conceptos puede ser necesario para comprender mejor las influencias de las tendencias sociales y de gobierno, de la elasticidad de los precios y de la renta, y para un enfoque más detallado de la localización de los impactos. Se han realizado esfuerzos en esta dirección (por ejemplo, Hoekstra, 1998) y merecen mayor atención tanto de los investigadores como de los gestores. Pero, de nuevo, hay un equilibrio entre la modelización del sistema y los escenarios cualitativos que interaccionan para tratar de comprender la evolución del sistema. Desgraciadamente, diferentes escenarios siempre aportarán respuestas diferentes. Puesto que el número de escenarios posibles es infinito, no será suficiente preparar un único conjunto de escenarios y basarse en ellos. Por el contrario, se debe a su evolución el que lleguen a ser herramientas valiosas. Por lo tanto, una revisión recurrente de la prospectiva empleada será muy útil para la implementación de la nueva política del agua en Europa.

Palabras clave

experiencias mundiales, agua, política europea, oferta, demanda

Notas

  1. Hemos utilizado el término prospectiva, procedente del francés, que, en términos generales, equivale a estudios del futuro o previsión, aunque existen diferencias de enfoque. La teoría prospectiva asume que el futuro no se puede conocer más que a través de un conjunto de conjeturas, que conjuntamente cubren un amplio abanico de posibles desarrollos futuros. Como tal, la teoría enfatiza la existencia de incertidumbres (básicas) y trata de explorarlas. Su finalidad no es desarrollar un modelo que pueda decidir qué conjetura va a ser la que se cumpla (lo cual es una diferencia esencial respecto a conceptos tales como predicción).

  2. Aunque tenemos que admitir que, a pesar de la gran cantidad de trabajo que se ha hecho hasta ahora, los conjuntos de datos son todavía incompletos, especialmente en lo que se refiere a fluctuaciones estacionales o efectos más localizados. Actualmente, la variabilidad del clima precisa que se añada otro estrato a los modelos. Por tanto, el aforo y la modelización del régimen natural de las cuencas fluviales son necesarios para comprender gran parte de la disponibilidad de recursos.

  3. Por ejemplo, el modelo WaterGAP presentado en este artículo menciona explícitamente que el uso del agua equivale en sus estudios a la recogida de agua (Alcamo et al., 2000, pág.11). En su caso, la falta de datos dificulta hacer una distinción precisa, puesto que el uso no consuntivo de agua conduce con frecuencia a una seria degradación, los flujos de retorno del agua utilizada no están bien localizados ni en espacio ni en tiempo y los datos de consumo son más escasos que los de recogida.

  4. Gleick hizo una revisión histórica de los trabajos de Nikitopoulos (1962, 1967), L¿vovich (1974), Kalinin y Shiklomanov (1974), De Mare (1976), Falkenmark y Lindh (1974), Shiklomanov (1993, 1998), Gleick (1997), Raskin et al. (1997), Alcamo et al. (1997) y Seckler et al. (1998). Para una discusión de la prospectiva del agua en Túnez, véase Treyer (2002).

  5. Case Western Reserve University.

  6. Originalmente desarrollado por J. Forrester en el MIT y movilizado, entre otros, para el estudio sobre 'Límites del Crecimiento'.

  7. Centro de Investigación sobre Sistemas Medioambientales.

Referencias

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Sobre los autores

Ruud van der Helm es licenciado en Ingeniería de Sistemas, Análisis y Gestión Políticos por la Universidad Tecnológica de Delft (Holanda) con especialidad en gestión del agua (1999). Ha trabajado para la Unidad de Gestión de World Water Vision en París y en el Segundo Foro Mundial del Agua en La Haya (2000). Obtuvo el grado DEA en Economía del Medio Ambiente en 2001 y actualmente está preparando su doctorado en el Instituto de Ingeniaría Forestal, Agrícola y del Medio Ambiente de Francia, en París, estudiando la aplicación de la metodología de Estudios de Futuros a la gestión del agua.

Adeline Kroll es bióloga marina y posee un Máster de Ciencia de la Universidad de Washington (College of Oceanography, Seattle, EE.UU.). Desde 1995, ha trabajado en la Comisión Europea en el sector del agua (DG Medio Ambiente). En 1998 ingresó en el Instituto de Prospectiva Tecnológica en Sevilla (Unidad de Tecnologías para el Desarrollo Sostenible) como científico. Desde entonces se ha encargado de los proyectos de investigación en medio ambiente financiados por la UE, de los aspectos sociales y políticos de la gestión del agua en Europa (por ejemplo: minería y contaminación del agua, riego y políticas del agua en el Mediterráneo) y del apoyo a la política interna para la implementación de la Directiva Marco del Agua.

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