Los expedientes de regulación de empleo en las Administraciones Públicas.
| Autor | Jesús Cruz Villalón |
| Cargo | Catedrático de Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social. Universidad de Sevilla |
| Páginas | 17-40 |
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Cuando se aborda el desarrollo de cualquier expediente de regulación de empleo que pueda desembocar bien en despidos colectivos o en suspensiones contractuales por causas empresariales, inicialmente lo hacemos pensando en empresas que se sitúan en el ámbito del sector privado, que producen bienes o prestan servicios para el mercado, pensando por tanto esencialmente en el sector privado. Por ello, hasta ahora no se había ponderado la posibilidad de aplicar las medidas legales de reestructuración empresarial que desembocan en reducciones de empleo al ámbito de las Administraciones Públicas. Más allá de cualquier tipo de reflexión teórica, lo más influyente a estos efectos es que las propias Administraciones Públicas hasta el presente no habían hecho uso de la legislación sobre despidos colectivos y suspensiones por causas empresariales, por tanto no habían utilizado los mecanismos comunes previstos en la legislación laboral para atender a las reestructuraciones empresariales como instrumento de resolver sus dificultades derivadas de sus excedentes de personal.
Sin embargo, la actual coyuntura de crisis económica y, con ello, de fuerte destrucción de empleo, se ha trasladado con virulencia e intensidad también a ciertas Administraciones Públicas, lo que en algunos casos les ha determinado a acudir a las reglas comunes sobre los expedientes de regulación de empleo, novedad que no ha dejado de suscitar cierto tipo de interrogantes e incertidumbres. En particular, estas prácticas se han concentrado casi exclusivamente en las entidades locales, especialmente en Ayuntamientos de pequeñas dimensiones y con una marcada deficiencia estructural en sus ingresos, fuertemente descompensada respecto de los gastos que han venido asumiendo. En todo caso, sólo hasta breves fechas las
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dificultades económicas de los Ayuntamientos han sido afrontadas con despidos y reducciones de empleo.
No podemos ocultar que el problema de fondo es de una enorme complejidad, tanto financiera o técnica como de envergadura política, con lo cual resulta extremadamente arriesgado proceder a realizar análisis aislados o compartimentados de un asunto que presenta multitud de aristas y causas desencadenantes. Ha de tenerse en cuenta que en gran medida el panorama al que se enfrentan multitud de Ayuntamientos se debe a un modelo mal resuelto desde hace décadas en lo que afecta a la carencia de un sistema sólido y estable de financiación de las entidades locales en general, con un profundo desequilibrio entre los canales de ingresos de estas Administraciones locales y las expectativas de gasto creadas ante la ciudadanía de atención a un conjunto amplio y variado de servicios públicos. Ello ha conducido en muchas ocasiones al resultado de que las entidades locales acaban convirtiéndose, por su mayor cercanía al ciudadano, en las llamadas a dar respuesta a necesidades sociales de la población que no son atendidas por otras Administraciones Públicas, tengan o no tengan estas entidades locales específicas competencias sobre la materia.
A mayor abundamiento, ese reconocido por todos irresuelto problema de la financiación adecuada de las entidades locales ha conducido a atender gastos corrientes de los Ayuntamientos, por tanto gastos de personal, con cargo a ingresos formal-mente extraordinarios de los propios entes locales. En particular, los Ayuntamientos han vivido un período singular, en el que han obtenido ingresos considerable-mente elevados gracias a las grandes operaciones urbanísticas. Incluso cuando éstas actuaciones urbanísticas han sido ordenadas racionalmente, en casi todos los casos se ha hecho un uso indebido de tal financiación pública excepcional, pues los correspondientes ingresos no se han destinado en lo fundamental a la construcción de equipamientos públicos e inversiones de infraestructura general, como debería ser, sino que en gran medida han ido a parar a gastos corrientes, por tanto a pagar las nóminas de su personal. Así se explica que, si la presente crisis tiene como una de sus causas un fuerte desplome del sector de la construcción residencial, ello haya repercutido de manera automática también sobre la financiación de los Ayuntamientos y, con ello, en dificultades económicas para atender a los costes laborales del personal contratado por ellos. En algunos casos, se producen reducciones de personal a resultas de las cuales se resienten los servicios públicos proporcionados por unas entidades que atienden necesidades básicas de los ciudadanos, mientras que en otros casos no se aprecia una automaticidad de efectos entre lo uno y lo otro. A la postre, hasta que no se resuelva de forma estructural y coherente el sistema de financiación de los Ayuntamientos no se podrá afrontar definitivamente el núcleo del problema.
De otro lado, tampoco se puede desconocer que existe una larguísima tradición en ciertas Comunidades Autónomas de utilizar a las Administraciones locales, particularmente en el medio rural, como instrumento de atajar de manera directa situa-
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ciones de desempleo endémico en el territorio, de modo que se han incrementado artificialmente sus plantillas como fin en sí mismo, de facilitar medios de subsistencia a sus convecinos, a la vista de las carencias de la iniciativa empresarial creadora de empleo en ese medio, y no tanto por una prestación de servicios públicos que requieren de profesionales cualificados y especializados. Sin pretender criticar lo que se tuvo que hacer en el pasado en un contexto diferente, hoy en día los Ayuntamientos en muchos casos se han convertido en creadores de subempleo ficticio.
Tampoco se puede ocultar que en todo este fenómeno puede concurrir también una responsabilidad política derivada de una mala gestión de las correspondientes Administraciones, adoptando políticas expansivas de personal en momentos de crecimiento, sin valoración de la capacidad de sostenimiento en el tiempo de esas políticas de personal.
En todo caso, sea por una u otra causa, lo cierto es que cuando la crisis financiera de ciertas Administraciones Públicas se acentúa, cuando la misma se prolonga en el tiempo y con ello se acrecientan las dificultades, cuando la dirección general de las políticas públicas es la correspondiente a la de un fuerte recorte del gasto público debido a la insuficiencia de ingresos, las primeras que soportan el golpe son las entidades locales de menor dimensión, quienes en ocasiones están reaccionando por la vía de la reducción de sus plantillas.
Probablemente la situación tenga mayor intensidad de lo que parece, pues las tasas más altas de temporalidad existentes en estas Administraciones Públicas les permite limitarse en muchas ocasiones a no renovar los contratos temporales vigentes, o bien a reducir las contrataciones externas con empresas de servicios. El problema está aflorando con mayor crudeza cuando las medidas precedentes ya no resultan suficientes, cuando se agota el colchón de la temporalidad en estas plantillas o no resulta posible prescindir de ciertas contrataciones externas; en tales casos se plantea la hipótesis de reducir empleo por la vía más traumática de los expedientes de regulación de empleo.
Con todas las consideraciones precedentes, particularmente las relativas a las causas últimas determinantes del problema, tan solo pretendemos tener presente el escenario general en el que se desenvuelve el asunto, conocer su contexto global, pero sin correspondernos a nosotros dar una respuesta a asuntos que nos desbordan por nuestra especialidad, ni tampoco pretender con ello eludir las cuestiones claves que se suscitan en el terreno inmediato de la aplicación de la legislación laboral vigente al asunto concreto. En cierto modo, las consideraciones contextuales precedentes nos pueden orientar algo en la aplicación de la normativa laboral general sobre este asunto concreto, particularmente si es preciso efectuar un inter-pretación de carácter sistemática y finalista, pero en todo caso la clave en lo que a nosotros nos afecta se encuentra en analizar las posibles especialidades de la aplicación de una legislación laboral común a un caso con indiscutibles especialidades, como es el que se presenta habitualmente respecto del personal laboral al servicio de las Administraciones Públicas.
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En resumidas cuentas, nuestras reflexiones deben centrarse en torno a preguntarse por la virtualidad de la aplicación de la legislación común sobre expedientes de regulación de empleo al ámbito específico de las Administraciones Públicas y, muy especialmente por ser el supuesto más común en la práctica, de las entidades locales. Las dudas que se pueden plantear acerca de la aplicación de la legislación laboral general común en materia de expedientes de regulación de empleo al ámbito de las Administraciones Públicas, ha de abordar una primera cuestión global y de principio, consistente en preguntarse si es posible despedir a empleados públicos en base a despidos colectivos o a despidos objetivos por amortización de puestos de trabajo, o existe una regla de principio que excluiría por completo la aplicación de tal normativa en este ámbito. Sólo en la hipótesis de haber respondido afirmativamente a la cuestión precedente, de admisión de la aplicación de tal legislación, correspondería abordar otras cuestiones más de matiz. Así, en una segunda fase de mayor profundización en la temática, se trataría en tal hipótesis de preguntarnos en qué medida las reglas generales deben interpretarse y aplicarse con un alcance e intensidad diversos a los que rigen en el sector privado: preguntarse si las causas...
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