El expediente de declaración de incumplimiento de los deberes urbanísticos
| Autor | José Antonio Ramos Medrano |
| Cargo | Técnico de Administración General del Ayuntamiento de Madrid |
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INTRODUCCION
La reciente reforma del régimen urbanístico ha establecido una nueva configuración del derecho de propiedad inmobiliaria basado en la adquisición gradual de las distintas facultades urbanísticas.
La singularidad de este sistema radica en la introducción del tiempo como fenómeno a tener en cuenta para esta adquisición gradual de las facultades urbanísticas, y la amenaza de una posible extinción o reducción de las mismas en caso de incumplimiento de los deberes en el plazo señalado.
La justificación que el legislador estatal efectúa de esta nueva regulación se basa, según se indica en la Exposición de Motivos de la Ley 8/90, en «el fuerte incremento del precio del suelo, que excede de cualquier límite razonable en muchos lugares», y que la legislación hasta ahora vigente «se ha revelado insuficiente por la excesiva permisibilidad de que disfrutan los propietarios del suelo, que son los llamados en primer término a realizar las tareas de urbanización y edificación, y por la rigidez, cuando no ausencia, de los instrumentos de que dispone la Administración para hacer frente al incumplimiento por los particulares de los plazos señalados para la ejecución de dichas tareas».
Desde una perspectiva competencial, el Estado se ampara en el artículo 33 de la Constitución (derecho de propiedad y expropiación) y en el artículo 149.1.1ª y 18.ª., para dictar esta regulación. De esta forma, como señala LLISET BORRELL, «el tiempo urbanístico ya no es en la Ley 8/90, un elemento externo a la propiedad urbanística, sino interno de dicha propiedad. Sólo así el legislador estatal ha podido justificar su intervención frente al legislador autonómico en base a que se ha limitado sólo a regular la propiedad y no el urbanismo» (Ref.).
Hasta ahora la doctrina jurídica se ha centrado en estudiar esta nueva configuración del derecho de, propiedad desde una perspectiva genérica, algo abstracta, valorando su oportunidad, la posible inconstitucionalidad de esta solución legal, el posible carácter confiscatorio de la expropiación - sanción y, en general, la dificultad de su aplicación.
Con carácter general puede decirse que prácticamente toda la doctrina ha criticado, por unas u otras razones, esta nueva configuración del derecho de propiedad. Así podemos destacar, entre otras, las siguientes opiniones:
En la inflación de la vivienda han influido multitud de causas, muy dispares, internas e internacionales, que desde luego en muy escasa medida pueden ser paliadas a través de un instrumento urbanístico... Y utilizar instrumentos de estructura - como es esta ley - para resolver problemas de coyuntura puede generar más dificultades que aciertos... La aplicación de los instrumentos de esta ley, puede dar lugar con toda facilidad a tratamientos de choque en el mercado de solares. Una aplicación clásica del "stop and go" que sufren las economías rígidamente intervenidas
(Ref.).
También la doctrina se ha pronunciado sobre la posible inconstitucionalidad de la ley de reforma, en base a que el Estado carece de competencias para legislar en, materia urbanística, al ser una competencia exclusiva de las Comunidades Autónomas. En este apartado hay que destacar el exhaustivo análisis que efectúa el profesor LUCIANO PAREJO ALFONSO en su libro Suelo y Urbanismo: el nuevo sistema legal (en especial, los aspectos relativos a la incidencia del Texto Refundido en el ámbito del bloque de constitucionalidad y la imposibilidad de las Comunidades Autónomas en subrogarse en la competencia municipal de la declaración de incumplimiento de los deberes urbanísticos, al tratarse de una subrogación no contemplada dentro de las relaciones interadministrativas recogidas en la Ley 7/1985, de 2 de abril, de Bases del Régimen Local) (Ref.).
Dentro del ámbito del cumplimiento de los deberes urbanísticos, GONZALEZ - BERENGUER ha afirmado, con cierta dureza:
Creo que la Ley urbanística de 25 de julio de 1990 es, en su conjunto, un error, y que entra de lleno en lo que Alejandro Nieto llama "leyes que nacen con vocación e incumplimiento" (¿cree alguien que el día 16 de febrero de 1991 todos los Ayuntamientos de más de 25.000 habitantes tenían implantado el Registro de Solares? ¿Cree alguien que tal como dice la Disp. Trans. Tercera, 1.4.ª. el día 16 de agosto de 1991 van a estar edificándose todos los solares de los Municipios de toda España mayores de esa cifra? ¿De qué sirve una Ley que todos sabemos que no va a ser cumplida?)
(Ref.).
Con relación a la expropiación - sanción por incumplimiento de los deberes urbanísticos, TOMAS - RAMON FERNANDEZ la ha calificado como «un castigo desproporcionado, supuesto que carece de toda virtualidad en orden a la satisfacción de los intereses públicos que podrían justificarla y, en razón de esa desproporción, arbitrario e irrazonable, contrario, pues, en cualquier caso a las exigencias que derivan de los artículos 9.3 y 33 de la Constitución» (Ref.).
Y con relación al Registro Municipal de Solares, el otro instrumento previsto por la ley para garantizar el cumplimiento de los deberes urbanísticos, el mismo autor ha sostenido que es «uno de esos fantasmas que, con más frecuencia de la deseable, vagan por nuestros cuerpos legales para desorientación y sorpresa de los no habituados a su manejo» (Ref.).
Pues bien, frente a todas estas posturas, en este artículo se pretende dar una visión positiva de esta técnica de declaración del incumplimiento, desde una perspectiva concreta y práctica, prescindiendo de genéricas descalificaciones.
El carácter concreto de la exposición está determinado por el estudio de un expediente administrativo, el de declaración de incumplimiento de los deberes urbanísticos. La visión positiva viene determinada por la comprensión de la función y potencialidad de esta técnica de gestión que, indudablemente, no soluciona todos los problemas que se presentan, pero ello no implica que no tenga un gran papel que jugar.
A modo de ejemplo, puede afirmarse que el establecimiento de un Servicio de Disciplina Urbanística en un Ayuntamiento no implica que vaya a desaparecer la infracción urbanística, pero de ello nadie deduce la inutilidad de tal Servicio.
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FINALIDAD DEL EXPEDIENTE DE DECLARACION DE INCUMPLIMIENTO
Antes de entrar en el estudio procedimental de este expediente administrativo, es preciso comprender la función que el mismo debe desempeñar dentro de la gestión urbanística, de tal manera que sea utilizado precisamente para el logro de esa finalidad.
La doctrina se ha manifestado recelosa ante una eventual utilización arbitraria del expediente, señalando que puede desembocar en «un castigo selectivo y caprichoso» (Ref.).
También durante la tramitación parlamentaria se destacó que se va a producir «una especie de desamortización al revés, esto es , de caída de grandes masas de suelo en las manos muertas de los Ayuntamientos y demás entidades públicas, que tardarán años en devolverlos al mercado» (Ref.). También GONZALEZ PEREZ recoge esta idea señalando que «el sistema de la ley conducirá a que la propiedad del suelo acabe en manos públicas o de la gran empresa» (Ref.).
A pesar de estas desconfianzas, el expediente de declaración de incumplimiento de los deberes urbanísticos no persigue estas finalidades. Indudablemente toda facultad administrativa puede ser utilizada de forma arbitraria y partidista; ello es un riesgo inherente a toda potestad, que el ordenamiento jurídico intenta solucionar a través de la teoría de la desviación de poder, pudiendo ser alegada ante los - Tribunales en los casos de utilización de esta potestad para fines distintos de los fijados por el ordenamiento jurídico.
Además hay que señalar que este expediente no esta concebido, ni debe utilizarse, para la obtención de terrenos públicos, ya que para ello los Ayuntamientos disponen de la facultad de reservar suelo en el propio Plan General para la constitución o ampliación del Patrimonio Municipal del Suelo (arts. 278 y ss. TR), fórmula más cómoda y barata que la declaración de incumplimiento.
La finalidad de este expediente es servir de garantía para que los propietarios cumplan el deber de incorporación al proceso urbanizador y edificatorio en las condiciones y plazos previstos en el planeamiento o legislación urbanística aplicable (arts. 3.1.a; 3.a, 4.d; 19 y 20 TR).
Por ello, la operatividad del sistema no radicará tanto en la utilización de este expediente, que tiene indudables tintes sancionadores, como en su utilización preventiva, procurando que los propietarios se incorporen al proceso urbanizador y edificatorio. Es decir, los parámetros de validez no deben establecerse sobre cuántos incumplimientos se han sancionado, sino sobre el grado de cumplimiento del deber de incorporación en los plazos señalados.
Ello quiere decir que debe ser utilizado con carácter preventivo, más como amenaza que como sanción ante hechos consumados. Incluso su utilización debe ser considerada como un fallo del sistema del deber de incorporación, un sistema subsidiario de programación con el fin de evitar la especulación, partiendo de la idea de que «dejar tiempos muertos entre la planificación, la urbanización y la edificación constituiría un despilfarro social que la nueva ley trata de evitar» (Ref.).
Como señala SUAY RINCON, «las expropiaciones por incumplimiento son, como las sanciones administrativas, "amenazas", que se incluyen en una determinada normativa con el propósito de conseguir que ésta se observe por sus destinatarios» (Ref.).
Hay que salir al paso frente a alguna interpretación que, al amparo del principio de igualdad, exige una generalización de esta institución jurídica ante todo incumplimiento de los plazos, lo que puede conducir fácilmente a una paralización de esta técnica, en el caso que pretenda sancionar todo incumplimiento.
El principio de igualdad presupone una identidad entre las diversas situaciones que se comparan, identidad que no siempre se produce en el ámbito urbanístico, ya que las situaciones...
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