¿Existen instituciones en la Constitución que limitan al legislador ordinario?
| Autor | José Enrique Bustos Pueche |
| Cargo | Profesor titular de Universidad |
| Páginas | 77-96 |
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¿DO INSTITUTIONS EXIST IN THE CONSTITUTION THAT LIMIT TO THE ORDINARY LEGISLATOR?
El asunto es tan viejo, por lo menos, como el autor griego citado. Y siempre actual. El Poder, aunque no en todas las épocas se atreva a confesarlo, propende a la actuación sin límites. Cambia el intento de justificar esa conducta. En nuestros días, y en los países civilizados, se acude al de la mayoría de votos obtenida en las elecciones: es el mito de la voluntad general que ha sustituido en las sociedades secularizadas al del monarca como representante e intérprete de Dios en la Tierra. Sin embargo, quizás, algo hemos ganado, aunque menos de lo que suele asegurarse. Hoy ningún gobernante se atreve a afirmar que el Poder no tiene límites, afirmación en la que Creonte no parecía convenir. La dificultad estriba en la identificación y contenido de esos límites. Y es tan ardua esta tarea y tan entecos los resultados prácticos que, a mi juicio, el escepticismo aludido tiene base. A fuer de sinceros, habríamos de reconocer que el único límite que siente el Poder, el único que en verdad resulta eficaz, es el temor a perder las elecciones próximas. Si se abstiene de legislar alguna enormidad no es porque la estime contraria al bien común sino porque considera que la mayoría de los votantes no la aprobarían, y podrían votar a la oposición que, la mayor parte de las veces, se habrá opuesto al desatino no por entender que es intrínsecamente perverso, sino más bien por estimar que ello puede granjearle votos.
Pero, repito, hoy todos los gobernantes de las naciones de Occidente aceptan la existencia de limitaciones cuando actúan como legisladores, especialmente si se trata de legislación ordinaria. Este pensamiento fue corriente en Europa desde hace veinticinco siglos para filósofos, teólogos y juristas, con escasas excepciones. También hoy sería difícil encontrar un intelectual que discutiera el aserto, a pesar de que, en muchos de ellos, el temor a ser Page 78 clasificados como jusnaturalistas, les obliga a tales >>matizaciones1. El problema, ayer como hoy, es el del señalamiento preciso y exacto de los contenidos de los aludidos límites. Y la tarea hoy es aún más difícil que ayer. Veamos.
Durante los primeros dieciséis o diecisiete siglos de nuestra era, no se dudó de que esa normatividad superior a la positiva se identificaba con el Decálogo, también llamado, a estos efectos, Derecho Natural. Y el intérprete de éste era la Iglesia Católica. De esta manera, con unas normas inequívocas y un intérprete autorizado de ellas, ciertamente la labor de fijación de lindes a la actuación del Poder civil no era sencilla, porque los intérpretes se las habían de ver con normas muy abstractas y generales, pero sin duda era más hacedera. La verdadera dificultad se encontraba más que en la labor en sí, en la aceptación de sus resultados por sus destinatarios: exigía en ellos fe religiosa. Por ello cuando comienza el progresivo distanciamiento de los intelectuales de la creencia religiosa, el jusnaturalismo empieza a perder seguidores y la teoría de la limitación del Poder ha de buscar nuevos fundamentos.
Como sería impertinente recorrer las etapas intermedias, fijémonos en la doctrina dominante actual. Hoy se busca el fundamento de esos límites en la dignidad humana y en sus derechos fundamentales, que nunca llaman naturales. Durante esos dieciséis o diecisiete siglos se hubiera pensado que con esta terminología se estaba expresando el mismo pensamiento, que era otra forma de referirse al Derecho Natural. Pero hoy no. Acontecen hoy dos cosas: no sólo es que no se reconoce una autoridad indiscutida en la interpretación de qué deba entenderse por dignidad humana, o cuál sea el contenido de un derecho humano. Es que se niega explícita o implícitamente la misma posibilidad de una interpretación siempre válida de la dignidad de la persona o de sus derechos consustanciales, porque los autores, a partir del siglo XIX, empiezan a rechazar la existencia de naturaleza humana, obedientes al historicismo positivista que piensa que el hombre es un ser histórico en el sentido de que carece de una naturaleza inmutable en el espacio y en el tiempo. Si no hay naturaleza, es explicable que la tabla de derechos o su contenido mute en el tiempo y en el espacio2. Conclusión: cada autor se siente plenamente legitimado para llenar de contenido aquellas formulaciones, y la relación de teorías es inacabable. La tarea de fijación de límites a que nos venimos refiriendo se hace mucho más complicada.
Pues bien, en las páginas que siguen intentaré estudiar uno de esos límites que la doctrina contemporánea señala como valladar a la actuación legislativa del Poder constituido, el de las instituciones recogidas en la propia Constitución que dan lugar, como veremos, a las llamadas garantías institucionales. Repárese en la mo-Page 79destia de la empresa, de alcance mucho menor que el sugerido en los párrafos precedentes: muy lejos en verdad del alegato de Antígona. Porque no se trata del tema mucho más ambicioso y general de los límites del legislador humano, sino de uno mucho más limitado y concreto: el de un límite que se contiene en la propia Constitución. Se trata de saber si, en efecto, existe para el legislador español de hoy esta limitación de las garantías institucionales, delimitar su concepto y comprobar su eficacia.
Sin perjuicio de la dificultad que pueda presentarse para precisar el concepto y contenido de los derechos humanos o fundamentales cuando no se acepta la existencia de fundamento3, es lo cierto que pasa por afirmación indiscutible que aquéllos no pueden ser conculcados por el legislador. Constituyen así una barrera infranqueable para la tarea legisladora del Gobernante. En consecuencia, pienso que un repaso somero a esta doctrina puede iluminarnos en trance de estudiar otra garantía de análoga significación.
El gran reto de la doctrina de los derechos fundamentales es cabalmente perfilar su contenido. La mera formulación nominal en la Constitución de nada sirve si luego el legislador ordinario, en la necesaria tarea de concreción, desarrollo y delimitación frente a otros derechos, reduce su contenido hasta extremos que los hagan irreconocibles o inútiles porque no protegen a la persona de ataques públicos o privados contra los bienes jurídicos que esos derechos pretendían amparar. Como veremos, precisamente el origen de la doctrina de las garantías institucionales se halla en una experiencia histórica concreta que significaba el posible vaciamiento por el legislador de los derechos formalmente reconocidos en la Constitución de Weimar.
En fechas muy tempranas, el Tribunal Constitucional español percibió la necesidad aludida y trató de garantizar seriamente los bienes objetos de los derechos fundamentales contra veleidades legislativas que pudieran desnaturalizarlos. Lo hizo por vez primera en una sentencia muy conocida y citada, cuya doctrina luego ha reiterado cuando ha sido necesario, al enfrentarse con la tarea de interpretar la expresión >>contenido esencialartículo 53 de la Constitución. Y sentó la siguiente doctrina en su Sentencia 11 / 1981, de 8 de abril:
>>8. Para tratar de aproximarse de algún modo a la idea de >>contenido esencial de la Constitución se refiere a la totalidad de los derechos fundamentales y que puede referirse a cualesquiera derechos subjetivos, sean o no constitucionales, cabe seguir dos caminos. El primero es tratar de acudir a lo que se suele llamar la naturaleza Page 80 jurídica o el modo de concebir o de configurar cada derecho. Según esta idea hay que tratar de establecer una relación entre el lenguaje que utilizan las disposiciones normativas y lo que algunos autores han llamado el metalenguaje o ideas generalizadas y convicciones generalmente admitidas entre los juristas, los jueces y, en general, los especialistas en Derecho. Muchas veces el nomen y el alcance de un derecho subjetivo son previos al momento en que tal derecho resulta recogido y regulado por un legislador concreto. El tipo abstracto del derecho preexiste conceptualmente al momento legislativo y en este sentido se puede hablar de una recognoscibilidad de ese tipo abstracto en la regulación concreta. Los especialistas en Derecho pueden responder si lo que el legislador ha regulado se ajusta o no a lo que generalmente se entiende por un derecho de tal tipo. Constituyen el contenido esencial de un derecho subjetivo aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea recognoscible como pertinente al tipo descrito y sin las cuales deja de pertenecer a ese tipo y tiene que pasar a quedar comprendido en otro desnaturalizándose, por decirlo así. Todo ello referido al momento histórico de que en cada caso se trata y a las condiciones inherentes en las sociedades democráticas, cuando se trate de derechos constitucionales.
El segundo posible camino para definir el contenido esencial de un derecho consiste en tratar de buscar lo que una importante tradición ha llamado los intereses jurídicamente protegidos como núcleo y médula de los derechos subjetivos. Se puede entonces hablar de una esencialidad del contenido del derecho para hacer referencia a aquella parte del contenido del derecho que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo...
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