Examen comparativo de la cesión de impuestos estatales con otras fuentes de ingresos. Sistemas alternativos de financiación
| Autor | Verónica González Landaeta |
| Cargo del Autor | Doctoranda de la Universidad de Salamanca |
Verónica GONZÁLEZ LANDAETA*
I. INTRODUCCIÓN
¿Es necesario utilizar otro recurso que no sea el impuesto cedido para satisfacer la descentralización fiscal y cubrir el volumen de gasto que asumen las Comunidades Autónomas (en adelante CC.AA)? Para resolver el interrogante se realizará un análisis comparativo entre la cesión impositiva y algunas de las restantes fuentes de ingresos de las Haciendas autonómicas para atender sus necesidades de gasto. Importantes razones avalan esta metodología, es la más eficaz para colocarnos en condiciones de valorar cuáles son las posibles ventajas e inconvenientes que concurren en el actual régimen de la cesión total o parcial de impuestos estatales frente a otros recursos de las CC.AA. Asimismo, esta vía es la más directa para comprender en todo su alcance las notas básicas que individualizan la categoría de los impuestos cedidos desde un punto de vista jurídico, así como la función que desempeñan dentro del sistema de financiación autonómica.
En el presente trabajo se efectúa esa comparación. Por motivos obvios, no vamos a aludir a aquellos ingresos que no tienen su origen en recursos de naturaleza fiscal. Tal es el caso de los ingresos patrimoniales, del producto de las operaciones de crédito, de las transferencias del Fondo de Compensación Interterritorial (en adelante FCI) o de las asignaciones para la nivelación de los servicios públicos fundamentales, por lo que el análisis versará sobre los impuestos propios, los recargos sobre impuestos estatales y la participación en la recaudación de los impuestos estatales no cedidos.
II. LOS IMPUESTOS CEDIDOS Y LOS IMPUESTOS PROPIOS
Si eliminamos los ingresos patrimoniales que vienen recogidos en la Constitución, en su artículo 157, y en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas (en adelante LOFCA), nos encontramos con que las CC.AA cuentan para su financiación con dos grandes grupos de recursos: los recursos tributarios y las transferencias del Estado. En éstas incluimos el porcentaje de participación, las transferencias condicionadas, los fondos de nivelación y el FCI. Los recursos tributarios de las CC.AA los podemos dividir, a su vez, en dos grandes grupos: los tributos cedidos y, la que podríamos llamar en términos genéricos, tributación propia de las CC.AA1. Ambas previsiones se desarrollan en el artículo 6 de la LOFCA, que establece las pautas y los límites en que debe llevarse a cabo el ejercicio de esta potestad2.
1. IMPUESTOS PROPIOS E IMPUESTOS CEDIDOS. RECURSOS EMPARENTADOS POR SU DESTINO COMÚN: CUBRIR LAS NECESIDADES FINANCIERAS DE LOS ENTES PÚBLICOS, PERO CON UN FUNDAMENTO DIVERSO
Constitucionalmente los impuestos cedidos y los impuestos propios de las CC.AA son recursos emparentados por su destino común cuyo objetivo es cubrir una parte de las necesidades financieras de los entes públicos, pero con fundamento diverso. Cuando se refiere a los impuestos estatales, son el resultado del ejercicio por el Estado en un momento anterior a la cesión de la potestad para establecer los tributos que le confiere en exclusiva la Constitución en su artículo 133.1. En cambio los impuestos autonómicos propios3, según se deduce de lo dispuesto en los artículos 31.3 y 133.2 de la Constitución, son impuestos establecidos y regulados por una C.A en el ámbito de su competencia territorial, cuya gestión y producto también le corresponden4. Es decir, se trata de impuestos cuya titularidad plena corresponde a una Comunidad Autónoma (en adelante C.A5), sin perjuicio de que la capacidad para establecer impuestos propios por las CC.AA esté más limitada que en el caso del Estado como consecuencia del carácter derivado que tiene el poder tributario de aquéllas frente al carácter originario del poder tributario estatal6.
Es menester observar, que la reforma del régimen de cesión ha limitado notoriamente los rasgos que separaban ambas fuentes de ingresos. En relación a las competencias tributarias, la principal diferencia había radicado en que el establecimiento y regulación de los impuestos cedidos correspondía al Estado y de los impuestos propios a las CC.AA7. Es importante recordar que los Estatutos de Autonomía (en adelante EE.AA) reservaron al poder legislativo autonómico la potestad de establecer y modificar los tributos propios dentro de los límites establecidos por la Constitución y la LOFCA8.
Con el cambio del ejercicio de las competencias normativas9 que antes identificaban a la cesión impositiva, el criterio anterior ha dejado de ser válido. Lo que diferencia ahora a la imposición cedida de la propia es que las competencias normativas que las Comunidades Autónomas van a poder ejercer sobre los tributos cedidos no son plenas ni propias, sino parciales y de titularidad del Estado10.CASADO OLLERO11 hace referencia a la consecuencia inmediata de la atribución de competencias normativas a las Comunidades Autónomas en materia tributaria. Y esta consecuencia no es otra que «la descentralización jurídica, generadora de la diversidad de regímenes jurídicos que coexisten en el territorio nacional. El resultado de la descentralización jurídica es un territorio en el que coexisten unos entes públicos territoriales, las Comunidades Autónomas con un ámbito propio de competencias materiales, de competencias financieras y con un gobierno propio».
Por el contrario, no han variado las diferencias conceptuales existentes respecto de las competencias de gestión tributaria, que en los impuestos propios corresponden a cada C.A con plenas atribuciones, incluidas las reclamaciones económico-administrativas12.
Parafraseando a RAMOS PRIETO13, la delimitación entre impuestos cedidos y la imposición propia se analizaba «desde una perspectiva funcional, atendiendo el objeto al que una y otra sirven dentro del listado de recursos de las Haciendas autonómicas. Del artículo 13 de la LOFCA14 se desprende que los impuestos cedidos se proponen junto con el porcentaje de participación en los ingresos del Estado, un volumen de financiación satisfactorio para el desarrollo de las competencias materiales asumidas por las CC.AA en sus EE.AA. Si con estas dos fuentes de ingresos la Hacienda central pretende garantizar la cobertura de las necesidades económico-financieras de los servicios traspasados, se deduce que los impuestos propios quedan relegados por fuerza a un papel secundario».
El destino esencial de los impuestos cedidos sigue siendo contribuir a la financiación de los gastos producidos por el desarrollo y ejecución de las competencias traspasadas a las CC.AA. Un impulso de provecho considerable ha sido que las Comunidades posean competencias normativas sobre ciertos elementos de cuantificación, haciendo partícipes a los impuestos cedidos de la que era antiguamente una función concreta de los impuestos propios.
En el momento presente, ya articulado el principio de corresponsabilidad fiscal15, el Consejo de Política Fiscal y Financiera de las CC.AA, en su reunión de 27 de julio de 2001 ha aprobado una ampliación del mismo, razón por la cual resulta necesario llevar a cabo una nueva reforma a la LOFCA que dé cobertura legal a los acuerdos alcanzados. La ampliación al principio de corresponsabilidad fiscal tiene dos caminos a seguir: Abriendo la posibilidad de ceder a las CC.AA nuevos tributos estatales. O abriendo, la posibilidad a las CC.AA de nuevas competencias normativas en los tributos cuya cesión es ya efectiva, así como, la posible asunción de competencias normativas en ciertos tributos que de ahora en adelante podrán ser objeto de cesión16.
2. DIFERENCIAS ENTRE LOS IMPUESTOS CEDIDOS Y LOS IMPUESTOS PROPIOS DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS
En este epígrafe se esbozarán las diferencias entre un recurso y otro. Si el Estado renunciase a gravar alguna de las manifestaciones de capacidad económica sometidas a un impuesto estatal y, subsiguientemente, una C.A decidiera conquistar ese espacio fiscal estableciendo un impuesto, aun con las mismas características que el impuesto estatal derogado, ese nuevo impuesto sería conceptualmente un impuesto propio autonómico, no un impuesto estatal cedido. No tiene ningún sentido que el constituyente estuviera pensando en los impuestos cedidos como impuestos originalmente estatales que posteriormente, tras el abandono de los correspondientes hechos imponibles por el Estado, serían establecidos por las CC.AA. Confirma esta idea el hecho de que la Constitución no haya previsto ningún supuesto en el que el Estado, como consecuencia de la transferencia de competencias materiales a las CC.AA, esté obligado a abandonar en favor de las mismas materias imponibles gravadas por él, y tampoco ningún supuesto en el cual las CC.AA queden obligadas a tomar la decisión de ocupar el espacio fiscal abandonado por el Estado
El concepto constitucional de impuesto estatal cedido no puede significar la renuncia por el Estado en favor de las CC.AA de materias imponibles, porque el impuesto así recibido por las CC.AA no presenta, desde el punto de vista de las CCAA, ninguna diferencia con los impuestos autonómicos propios.
VILLARÍN LAGOS17 sostiene que «la diferencia entre impuesto autonómico propio e impuesto estatal cedido tiene que ser necesariamente, en el caso de los impuestos estatales cedidos, el Estado se reserva siempre alguna competencia. La propia denominación de la figura –impuesto estatal cedido–, pone de manifiesto que se trata de impuestos de titularidad estatal, esto es, de impuestos propios del Estado, y que, por tanto, el Estado conserva la titularidad del impuesto en tanto dure la cesión del mismo. Esta titularidad, si atendemos a lo dispuesto en el artículo 133.1 de la Constitución, significa tener competencia para decidir el establecimiento y vigencia del impuesto en todo su territorio y para dotarlo de unas características identificadoras concretas. Así, es posible afirmar que la diferencia entre los impuestos estatales cedidos y los impuestos autonómicos propios radica...
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