Evolución y situación actual de los recursos de protección de menores en España

Evolución y situación actual de los recursos de protección de menores en España

JOSÉ OCÓN DOMINGO

INTRODUCCIÓN

Es sobradamente conocido, sobre todo por los especialistas en el ámbito de la familia e infancia (Freud, Piaget, Kohberl, etc.), que los niños pueden aspirar a una personalidad madura y ajustada a las normas y valores característicos de su entor- no sociocultural sólo si incorporan adecuada- mente aquellos contenidos de corte cognitivo, afectivo-emocional y social propios de todas y cada una de las etapas psicoevolutivas que configuran el proceso de desarrollo humano. Indudablemente, para esta labor, es funda- mental la experiencia que tenga el niño con las diferentes agencias de socialización que, desde el comienzo de la vida hasta que alcan- ce su autonomía personal, le permitirán des- arrollar su característico potencial innato. Sin profundizar en el peso específico de cada una de ellas, según el momento evolutivo alcanzado por el niño y el tipo de sociedad en cuestión, la familia, sin excepción, constituye el núcleo de socialización primario más influ- yente en la formación de una imagen particu- lar de sí mismo, del mundo y de los demás, de acuerdo con la calidad de la oferta de estímu- los, la satisfacción de las necesidades físicas y emocionales, la seguridad percibida, etc. Sin embargo, por diversas y adversas circunstan- cias psicológicas y/o socioculturales, son bas- tantes las familias que ofrecen un modelo de referencia muy alejado de este ideal, procu- rando a los hijos una serie de obstáculos que, muchas veces, les impedirán el logro de aque- lla personalidad y repertorio conductual con- formes con las expectativas del grupo social. Debido a variadas razones y, con independen- cia de la necesidad y eficacia que tengan los recursos de protección alternativos a la fami- lia que recogemos en este trabajo, se ha de procurar siempre que el niño permanezca en su familia de origen y en contacto con su entorno sociocultural. Con esta finalidad, las administraciones responsables de la promo- ción y protección de los menores, antes de adoptar cualquier solución que implique la separación (a no ser que haya de hacerlo de modo urgente), suelen recurrir a medidas que ayuden a la familia a recomponer su situa- ción y evitar aquellas circunstancias de mar- ginación que, en muchas ocasiones, conducen a una desprotección. Las actividades de tipo preventivo y de apoyo a la familia a través de ayudas económicas, programas comunita- rios, asistencia domiciliaria, etc., se tornan fundamentales, máxime si tenemos en cuen- ta que un gran porcentaje de niños, antes de ser acoplados en una nueva familia mediante

Departamento de Sociología. Universidad de Granada.

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el acogimiento familiar o la adopción, tiene una o más experiencias en centros residencia- les. En efecto, pese a la necesidad del inter- namiento, las consecuencias que este clásico recurso puede representar para los niños han hecho que sólo se prescriba su utilización, siguiendo los principios de individualización y normalización, cuando no se disponga de otras medidas más adecuadas de protección y, en todo caso, por el tiempo imprescindible. No obstante, como veremos, la acogida en centros puede estar indicada para aquellos niños con unas circunstancias y perfiles de personalidad muy determinados (Cfr. Ocón, 2000).

Este y otros cambios de orientación consti- tuyen una manifestación más del catálogo de derechos que, frente a épocas anteriores, el ordenamiento jurídico vigente reconoce a los niños en los planos internacional, nacional y autonómico. Desde el ámbito internacional, la norma más importante que orienta al resto de legislaciones es la Convención de los Dere- chos del Niño aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas el 20 de noviembre de 19891. En efecto, esta Conven- ción recoge que los niños son portadores de un conjunto de derechos cuya satisfacción ha de ser garantizada por los Estados sin discrimi- nación alguna, como son los concernientes a un nombre y nacionalidad, preservación de la identidad, acceso a la información pertinente, protección de la vida privada, a no ser someti- dos a torturas, tratos inhumanos o degradan- tes, etc. También se garantizan las libertades de expresión, pensamiento, conciencia, reli- gión, asociación y reunión. Respecto al tema que nos ocupa, se indica en su Preámbulo «que el niño, para el pleno y armonioso des- arrollo de su personalidad debe crecer en el

seno de la familia, en un ambiente de felici- dad, amor y comprensión». Más adelante, se dice en su artículo 20.1 que «los niños tempo- ral o permanentemente privados de su medio familiar, o cuyo superior interés exija que no

permanezcan en ese medio, tendrán derecho a

la protección y asistencia especiales del Esta- do». Asimismo, en relación a la necesidad de los recursos de protección, su apartado 3 hace referencia «[...] a la colocación en hogares de

guarda [...] la adopción, o de ser necesario la

colocación en instituciones adecuadas de pro-

tección de menores [...]». De acuerdo con la Convención, desde el ámbito europeo, quere- mos destacar la Resolución del Parlamento Europeo A4-0392, sobre una Carta Europea de Derechos del Niño, de 8 de julio de 1992. En efecto, aquí también se subrayan los dere- chos y libertades inherentes al niño y la influencia de la familia en el desarrollo y en la vida posterior de adulto. En torno a las medidas de protección, se indica que «Toda

decisión familiar, administrativa o judicial,

en lo que se refiere al niño, deberá tener por

objeto prioritario la defensa y salvaguardia

de sus intereses» (letra D, apartado 8.14). También recoge las medidas de protección mencionadas y la necesidad de que el niño sea oído, en función de su madurez, en todas las decisiones que le afecten. En cualquier caso, se indica que «Todo niño deberá gozar

de unos servicios sociales adecuados en el

terreno familiar, educativo y de reinserción social» (apartado 8.33).

En cuanto al Derecho interno, la Constitu- ción Española de 1978 introduce una nueva concepción de los derechos y libertades de la infancia, de los elementos componentes de la estructura familiar y de las distintas respon- sabilidades con el colectivo infantil, si bien las referencias explícitas a los derechos de la infancia son ciertamente escasas. No obstan- te, podemos entender que el niño es titular y sujeto portador de todos los derechos (y no mero objeto de protección) contenidos en el Título I «De los Derechos y Deberes Funda- mentales». Indispensable en el terreno de la protección es el artículo 39 de la C.E., que recoge la protección económica, social y jurí- dica de la familia (39.1); la protección de los hijos por los poderes públicos con indepen-

1 Ratificada por España el 30 de noviembre de 1990.

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dencia de su filiación (39.2); la obligación por parte de los padres de prestar la necesaria asistencia a los hijos durante la minoría de edad (39.3); así como la referencia al ordena- miento jurídico internacional que hace en su punto 4: «Los niños gozarán de la protección prevista en los acuerdos internacionales que velan por sus derechos».

En lo que se refiere a la legislación estatal española, son también varias las disposicio- nes garantizadoras de los derechos de los niños, tanto desde campo de la protección como de la reforma. En el terreno de la pro- tección son cruciales las Leyes 21/1987, de 11 de noviembre (denominada «Ley de Adop- ción»)2, y Orgánica 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor3, que supusie- ron una modificación parcial del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil. Por el lado de la reforma, en la actualidad, es la Ley Orgánica 5/2000, de 12 de enero, reguladora de la responsabilidad penal de los menores4 entre 14 y 18 años, aunque, en ocasiones, también puede ser aplicada a los menores de 21 años. Esta Ley, si bien es de naturaleza sancionadora, se distingue, sobre todo, por su clara orientación preventivo-educativa y reinsertadora. Respecto a la reforma, entre otras disposiciones, por Disposición final quinta, viene a derogar la ya clásica Ley Orgánica reguladora de la competencia y el procedimiento de los Juzgados de Menores, texto refundido aprobado por Decreto de 11 de junio de 1948, modificada por Ley Orgáni- ca 4/1992, de 5 de junio.

En lo que concierne a la legislación auto- nómica, no hemos de olvidar que la protec- ción de los menores ha sido traspasada a las Comunidades Autónomas, motivo por el que corresponde a éstas, en virtud de la Constitu- ción Española5, la capacidad legislativa.

También tienen la responsabilidad de la apli- cación de las medidas impuestas por los Juz- gado de Menores, cuando hayan incurrido en alguna conducta tipificada en el Código Penal como falta o delito. Con independencia de que algunas Comunidades Autónomas aún no han promulgado una legislación específica de protección y atención al menor, la mayoría cuenta con una o varias, en concordancia con lo establecido en la actual Ley 1/1996 de ámbito nacional. Algunas de estas Comuni- dades son Andalucía6, Aragón7, Castilla-La Mancha8, Extremadura9; Madrid10, etc.

Resulta sumamente ilustrativo en todos y cada uno de los ámbitos legislativos que hemos recogido, la contemplación de los prin- cipios rectores más modernos que han de marcar las actuaciones en defensa de los derechos de la infancia: responsabilidad pública, primacía del interés del menor, man- tenimiento del menor en el medio familiar de origen (salvo que sea contrario a su interés), integración familiar y social, prevención de situaciones de marginación, promoción de la participación y la solidaridad social, y, objeti- vidad, imparcialidad y seguridad jurídica.

LA TUTELA Y LA GUARDA DEL MENOR

Las diferentes medidas de protección con- templadas en la actual Ley Orgánica de Pro- tección Jurídica del Menor 1/1996, entre todos estos principios, quedan orientadas

2 B.O.E. núm. 275, de 17 noviembre.

3 B.O.E. núm. 15, de 17 de enero.

4 B.O.E. núm. 11, de 30 de enero.

5 «La Constitución ampara y respeta los derechos his- tóricos de los territorios forales. La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso, en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autono- mía» (Disposición Adicional 1ª).

6 Ley 1/1998, de 20 de abril, de los Derechos y aten- ción al menor (BOJA de 12 de mayo).

7 Ley 10/1989, de 14 de diciembre, de Protección de menores (BOA de 20 de diciembre).

8 Ley 3/1999, de 31 de marzo, del Menor (DOCM de 16 de abril).

9 Ley 4/1994, de 10 de noviembre, de Protección y atención de menores (DOE de 24 de noviembre).

10 Le 6/1995, de 28 de marzo, de Garantías de los derechos de la infancia y adolescencia (BOCM de 7 de abril).

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fundamentalmente según el principio del

interés superior del menor, que siempre ha de prevalecer sobre cualquier otro que pudiera concurrir. Este principio, como se ha indica- do, supone una nueva concepción de los dere- chos del menor y del ordenamiento jurídico que regula la protección, como evidencia el

reconocimiento pleno de la titularidad de

derechos en los menores de edad y de una

capacidad progresiva para ejercerlos

, que la Ley recoge en la Exposición de Motivos. Es decir, que el ordenamiento jurídico actual, frente a concepciones clásicas, reconoce que los menores de edad son sujetos activos, par- ticipativos y creativos, con capacidad para modificar su vida personal y social, así como para satisfacer sus necesidades. De este modo, la Ley concibe «las necesidades de los

menores como eje de sus derechos y de su pro-

tección». En estos términos se pronuncian las legislaciones surgidas de las distintas CC.AA., como lo hace, a modo de ejemplo, la Ley andaluza 1/1998, de 20 de abril de 1998, de los «derechos y atención al menor», al esta- blecer los principios rectores que han de orientar las actuaciones de las entidades públicas y privadas en sus labores de promo- ción y protección. De ahí que tenga en cuenta

la capacidad del menor para participar acti- vamente en la construcción de una sociedad

más justa, solidaria y democrática, así como

para reconocer la realidad que vive, descubrir

los problemas que más le afecten y aportar

soluciones a los mismos

(art. 3).

No obstante, la necesidad de disponer de distintos recursos alternativos de protección, la actuación de los poderes públicos debe ir encaminada al mantenimiento del menor en su propia unidad familiar de origen. Sin embargo, cuando no se han establecido los suficientes recursos de prevención o no se han cosechado los resultados esperados y, con el objetivo de proteger al menor, puede pro- ducirse la intervención de las entidades públicas. Esta intervención, en función de las circunstancias que rodeen al menor y a su familia, puede revestir características dife- rentes. Por ello, la Ley 1/1996 distingue entre situaciones de riesgo y de desamparo.

En el primer supuesto, en efecto, concu- rren circunstancias que originan carencias o dificultades en la atención de las necesidades básicas, tan necesarias, por otra parte, para el adecuado desarrollo físico, psicológico y social de los menores. Pero, sin embargo, no revisten la gravedad suficiente para justifi- car la separación del menor de su núcleo familiar y social. En estos casos, la actuación pública se limitará a la elaboración y ejecu- ción de un proyecto de trabajo de carácter individualizado que recogerá los recursos y actuaciones más oportunos para afrontar esta situación y, de este modo, intentar la promoción y protección del niño (art. 17).

Por el contrario, cuando se producen algu- nas situaciones graves perturbadoras del adecuado desarrollo o seguridad del niño, la entidad pública responsable en materia de menores procederá a la declaración de des- amparo11, asumirá la tutela automática (ex

lege) del niño/a y establecerá el recurso de protección más adecuado para su guarda, siempre teniendo en cuenta el «interés supe-

rior del menor

. Esta posibilidad de asunción automática de la tutela por la entidad pública responsable se convierte, así, en un instru- mento rápido y eficaz de protección de meno- res desamparados. No obstante, estas actua- ciones deben de caracterizarse por la provi- sionalidad, en tanto pueda proporcionarse el recurso más adecuado de protección, en fun- ción de las necesidades y circunstancias par- ticulares de cada menor. Debido a su impor-

11 «[...] a causa del incumplimiento, o del imposible o inadecuado ejercicio de los deberes de protección esta- blecidos por las leyes para la guarda de los menores, cuando éstos carezcan de la necesaria asistencia moral o material» (art. 172.1 del Código civil). Las causas más frecuentes en las que se fundamenta son el abandono, los malos tratos, separación y divorcio, enfermedades o deficiencias mentales, drogadicción y alcoholismo, falta de recursos familiares, embarazos no deseados, graves comportamientos por parte del niño, etc.

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tancia, la entidad pública ha de poner en conocimiento del Ministerio Fiscal dicha resolución y notificarla en legal forma a los padres, tutores, guardadores o personas que hayan convivido con el menor en un plazo de cuarenta y ocho horas, ya que implica la sus- pensión de la patria potestad o tutela ordina- ria y supone una decisión de gran trascen- dencia para la vida del menor. De igual modo, con independencia de la asunción de la guar- da de los menores declarados en desamparo, la entidad pública podrá asumir sólo la guar- da, «cuando los padres o tutores no puedan cuidar de un menor o cuando así lo aconseje el Juez en los casos en que legalmente proceda» (art. 172.2 del C. Civil y 19 de la Ley 1/1996). Todas estas situaciones darán lugar al aco- plamiento del menor en régimen de acogi- miento residencial o familiar (art. 173.3 del

C. Civil). En el supuesto de que existan varios hermanos, ha de procurarse que su guarda se confíe a una misma institución o persona (art. 173.4 del C. Civil).

Podemos observar, pues, que la institución de la tutela, circunscrita en sus inicios a los padres o familia extensa del menor (artículos 206 y ss. del C. Civil de 1889), ha trascendido estas limitaciones para posibilitar la interven- ción de los poderes públicos, precisamente por- que la protección de la infancia ya no se consi- dera un asunto jurídico de carácter privado.

El número total de resoluciones de tutelas «ex lege» declaradas por las administraciones responsables de cada una de las Comunida- des Autónomas que configuran el Estado, así como las tasas alcanzadas por cada 100.000 menores de 17 años, pueden ofrecernos una información relevante respecto a la eficacia de los sistemas de protección a la infancia que sustentan, en conjunto, las actuaciones de la Administración española.

CUADRO 1. NÚMERO DE TUTELAS «EX LEGE» EN ESPAÑA. (PERÍODO 1996-1999)

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Fuente: Comunidades Autónomas. Tomado de la Subdirección General de Programas de Servicios Sociales, 2001. Elaboración propia.

Siguiendo los totales de tutelas ex lege, podemos observar que se ha producido un incremento en el número de resoluciones adoptadas, que ha hecho que la tasa entre 1996 y 1999 haya crecido en 70.89 puntos en España. Esta tendencia de las tasas, sin embargo, no es común a todas las Comunida- des Autónomas, existiendo una gran variabi- lidad entre ellas. Así, las Comunidades que entre los años 1996 y 1999 han experimenta- do una mayor subida son Baleares (234,46), Canarias (164,81) y Andalucía (106,46). Sin embargo, sólo decrecen dos Comunidades, la Comunidad del País Vasco en 52,86 puntos y las ciudades de Ceuta-Melilla, que lo hacen visiblemente, arrojando un saldo negativo de 335,85. En efecto, si estas dos ciudades regis- traron en 1996 una tasa de 592,69, en 1999 la han reducido casi a la mitad, pues su tasa asciende sólo a 256,84.

Tras estas necesarias consideraciones ini- ciales y, a efectos de conseguir una más com- pleta y profunda comprensión de cada una estas medidas alternativas de protección, en los siguientes apartados ofrecemos un trata- miento particular de cada una de ellas. Para esta labor, abordamos sus antecedentes y analizamos los datos estadísticos que infor- man de la utilización práctica de estas medi- das en España entre los años 1996 y 1999, teniendo en cuenta que fue en el año 1996 cuando entró en vigor la actual ley 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor.

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EL ACOGIMIENTO RESIDENCIAL

El internamiento de menores en centros como medida de protección ha sido un recurso muy utilizado a lo largo de la historia para hacer frente al problema de los niños huérfa- nos, abandonados o con ciertas dificultades sociales. Desde la Edad Media en adelante, estos niños fueron recogidos en instituciones de tipo caritativo o benéfico, muy interesa- das, por otra parte, en labores de control social, y entregados a particulares para su crianza y/o para el aprendizaje y desempeño de un oficio. Esta forma de concebir la infan- cia y su atención durante el Antiguo Régimen respondió a un modelo-caritativo-represivo de carácter asilar que, entre otros aspectos, implicaba que los niños fueran acogidos en las mismas instituciones que los adultos (caso de los hospitales, iglesias, monasterios) o, posteriormente, en una variedad de centros de connotaciones benéficas como los hospi- cios, inclusas, Casas de Misericordia, etc. (López Alonso, 1986; 1988).

A partir de la segunda mitad del siglo XIX se produce un crecimiento paulatino de este tipo de instituciones y del número de personas recluidas en ellas, debido, entre otras razones, al anormal crecimiento de los niños abando- nados producido por el aumento del concubi- nato y de los matrimonios consuetudinarios que propiciaron la descristianización revolu- cionaria y la gran concentración urbana que originó el desarrollo industrial (Hurtado, 1996). Como respuesta a estas circunstancias y a motivaciones relacionadas con el control social los gobiernos (hasta la primera mitad del siglo XX) multiplicarán las macroinstitu- ciones, que permanecieron totalmente desco- nectadas del espacio exterior y, generalmen- te, ubicadas en la periferia de las grandes ciu- dades. Debido a esta situación y a la gran pre- ocupación social que se despierta a mitad del siglo XX por el colectivo de los menores y el simultáneo avance de las disciplinas que tie- nen que ver con la infancia, se concluyen algu- nas investigaciones pioneras que alertan sobre los efectos que esta «reclusión» podía tener sobre el deseado desarrollo de la perso- nalidad de los niños internados. Autores muy influyentes, entre otros, han sido R. Spitz (1945), que denominará «depresión anaclíti-

ca

(también «síndrome de hospitalismo») al conjunto de síntomas que aparecían en los niños institucionalizados, relacionados con lentitud motora, pasividad, anomalías en la coordinación muscular, etc., así como eleva- dos índices de mortalidad. También J. Bowlby (1951) acuñará el término «privación mater- nal» para destacar las anomalías que, con motivo de la ausencia de relaciones íntimas y duraderas con la madre, pueden aparecer en los niños, o los efectos perversos que la insti- tucionalización puede ocasionar en el carácter y en la conducta posterior de los mismos. En este sentido, E. Goffman (1961) establece el término «Instituciones Totales», para referirse a las perturbaciones de personalidad presen- tadas por los adultos con experiencia de vida en los centros psiquiátricos. No obstante, por sus connotaciones, estos efectos también serí- an de aplicación a los niños (Cfr. Ocón, 2000). A partir de estas fechas, estas cuestiones seguirán siendo estudiadas por otros investi- gadores, aunque incorporando otros factores de gran calado para el adecuado bienestar psi- cológico y social de los menores. Nos referi- mos, junto a la institucionalización o aparte de ella, a las experiencias de abandonos, mal- tratos y acogimientos familiares previos, y a los modelos de atención psicológica y social que, en torno a varios aspectos, hayan rodea- do la vida del niño en su entorno sociofami- liar. Consecuencia de todo ello y de las influencias recibidas de los países más des- arrollados de nuestro entorno, desde hace tres décadas, España ha ido adaptando la práctica de la acogida residencial, básicamente a par- tir de la instauración del sistema democrático y de acuerdo con las directrices marcadas por la normativa nacional e internacional, a un modelo de protección de la infancia mucho más moderno y beneficioso para el desarrollo del menor. En efecto, a partir de los años setenta, se comienza en España una modifica-

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ción de estas clásicas estructuras, debido al proceso de desinstitucionalización comenzado en Cataluña y prolongado por otras Comuni- dades Autónomas como Navarra, País Vasco o Valencia (Casas, 1993).

No obstante estas preocupaciones, hasta el año 1977, no se abordaron los aspectos relacionados con las necesidades psicológi- cas, afectivas, intelectuales y sociales de los niños por un organismo de relevancia inter- nacional como el Consejo de Europa. Este Organismo, en su Resolución (77) 33, sobre acogimiento de menores, aboga por medidas preventivas para evitar la colocación en cen- tros de los niños, recomendando cuando la acogida fuera necesaria la consulta a un equi- po técnico. Asimismo, respecto a las caracte- rísticas, se indica que los centros han de tener dimensiones reducidas, mantener el contacto con el exterior, disponer de personal cualifi- cado, acoger a los hermanos, dar cabida a la cooperación de los padres, etc. Sin embargo, las características que tradicionalmente han mostrado los centros para menores en la sociedad española, no sólo no han encajado con el contenido de esta Resolución, sino que podrían considerarse contrarias a ella. Esta afirmación puede validarse si consideramos las peculiaridades que han revestido las medidas residenciales para menores hasta los años ochenta: acogidas fáciles, inmediatas e indiscriminadas; casuísticas heterogéneas; carácter benéfico; aislamiento de los recursos de la comunidad; desconsideración de los aspectos afectivo-relacionales y sociales; poca especialización de los profesionales a cargo de los niños, etc. (Fuertes y Fernández del Valle, 1996). En la actualidad, estas nuevas políti- cas se caracterizan por los siguientes aspec- tos: huida de las grandes instituciones, encuadre de las residencias dentro de los ser- vicios sociales de la infancia, reducción del tamaño y mejora de sus condiciones, profesio- nalización del personal en contacto con los niños, normalización del contacto con el exte- rior y defensa de los derechos del niño (Fer- nández del Valle, 1998).

Teniendo en cuenta estos pormenores, la decisión de retirar a un niño de su familia se convierte en una cuestión espinosa y comple- ja para los servicios responsables de cada una de las Administraciones, motivos por los que han de extremar los procedimientos en fun- ción de las circunstancias que circunden al niño (Steinhauer, 1991). Evidentemente, este modo de proceder debe ser aún más exigente si el destino del niño es un centro de acogida y si estas circunstancias hacen probable un lar- go tiempo de permanencia en esta situación. En este sentido, la actualización de las políti- cas de protección en España desde los servi- cios sociales se hace muy evidente al contras- tar los resultados de un estudio publicado por el Defensor del Pueblo Español en el año 1991 (datos relativos a 1989) con los publicados, posteriormente, por el Defensor del Pueblo Andaluz en 1999 (datos relativos a 1998). Así, mientras en 1991 se contabilizan 24.406 menores bajo una medida de acogimiento residencial y 3.203 en acogimiento familiar en España, en menos de una década, el Defensor del Pueblo Andaluz contabiliza

13.370 menores acogidos en centros y 11.529 en acogida familiar. No obstante este eviden- te cambio de tendencia, el Defensor del Pue- blo Andaluz observa, tras el estudio de los 241 centros de acogida existentes en la CC.AA. de Andalucía, algunas deficiencias relacionadas con la falta de personal especia- lizado y no especializado, inadecuación del sistema de selección del personal, desorgani- zación administrativa, ausencia de planes de actuación, penuria de medios, etc.

Si bien se deben promocionar aquellas acciones encaminadas a la prevención de las situaciones de marginación del menor y, en su caso, las medidas que eviten los interna- mientos, este recurso, como anotábamos, resulta imprescindible para aquellos niños para los que no se encuentra una familia o muestran dificultades de adaptación. De modo que su utilización podría ser adecuada, como medida transitoria, hasta que el menor pueda reincorporarse a su familia de origen o

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colocado en una familia alternativa. Estos menores, generalmente, son los que padecen graves trastornos intelectuales o de conduc- ta, o bien aquellos que, debido a su elevada edad, la mejor solución es acogerlos en cen- tros y prepararlos para una próxima indepen- dencia.

La situación actual que atraviesa la utili- zación del acogimiento residencial en España se desprende del Cuadro 2, que recoge el número de menores en los centros de protec- ción y las tasas correspondientes (por cada 100.000 menores de 17 años) entre los años 1996 y 1999.

CUADRO 2. NÚMERO DE MENORES EN ACOGIDA RESIDENCIAL Y TASAS EN ESPAÑA. (PERÍODO 1996-1999)

Fuente: Comunidades Autónomas. Tomado de la Subdirección General de Programas de Servicios Sociales, 2001. Elaboración propia.

Como ocurriera con el número de tutelas

ex lege, el número de niños acogidos en cen- tros observa un crecimiento sostenido duran- te este período, siendo poco relevante en números absolutos. Sin embargo, este incre- mento se muestra mucho más evidente al considerar las tasas globales, que han experi- mentado un crecimiento de 38,62 puntos entre 1996 y 1999.

Analizando los datos globales aportados por la Subdirección General, la mayoría de las Comunidades Autónomas han aumenta- do las tasas de acogimiento residencial, sien- do el País Vasco la que más destaca con una diferencia de 318,40 puntos. Es decir, que ha pasado en cuatro años de una tasa de 226,75 a una tasa de 545,15. Le siguen en impor- tancia Cataluña y Valencia, con un incre- mento de 133,23 y 59,18 puntos, respectiva- mente. Por otra parte, entre las ocho Comu- nidades que han logrado reducir sus tasas, las ciudades de Ceuta y Melilla lo han hecho perceptiblemente perdiendo 109 puntos, pues de un registro de 212,83 en 1996 des- cienden a una tasa de 103,83 en 1999. A con- tinuación se sitúan Baleares y Murcia con una pérdida de 69,32 y 38,83 puntos, respec- tivamente.

EL ACOGIMIENTO FAMILIAR

Desde un punto de vista histórico-social, los niños abandonados y expósitos eran reco- gidos en los hospitales y, muchos de ellos, entregados a nodrizas a sueldo hasta los dos o tres años que, de nuevo, eran devueltos al hospital. Posteriormente, solían colocarse en otras familias como sirvientes y/o adoptados (López Alonso, 1986; 1988). Estas referencias ya se encuentran en el Fuero de Teruel de 1176 y, varios siglos más tarde, en la Ley de Beneficencia de 1852, si bien esta modalidad de incorporación familiar aún no recibía la denominación actual (Amorós, 1988). Es tam- bién de destacar la institución del Padre de Huérfanos, establecida en Valencia en 1337 por disposición de Pedro IV el Ceremonioso, con funciones de control social y protectoras, además de procurar el casamiento de las don- cellas huérfanas a su cargo y promocionar actividades en torno a la acogida familiar (Martínez, 1984). No obstante, se cuenta con legislación desde los tiempos de Carlos III, cuando se promulgó la Ley de prohijamiento y de adopción de expósitos. Bajo esta legisla- ción, la selección de las familias recaía en los directores de los orfanatos y la persona que se hiciera cargo de un menor, mediante un acto

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netamente administrativo y no judicial, debía de asumir una serie de obligaciones relacio- nadas con la patria potestad (Barjau Capde- vila, 1995). Sin embargo, el acogimiento fami- liar no aparece en España como figura legal hasta la reforma operada en el Código Civil, por Ley 21/1987, de 11 de noviembre, bajo la rúbrica «De la adopción y otras formas de pro- tección de menores». Entre estas fechas, los primeros textos españoles que versan sobre el acogimiento familiar utilizan otros términos como «alojamiento», «albergue en familia» o «colocación familiar» (Ripol-Millet y Rubiol, 1990: 125). Siguiendo este desarrollo históri- co, la Orden de 30 de diciembre de 1936, refe- rida básicamente a niños abandonados y huérfanos de la Guerra Civil española, cons- tituye el primer precedente legal del acogi- miento, aunque establecía como medida pre- via el acogimiento en residencias infantiles. Muy cercana en el tiempo, la Orden 1 de abril de 1937, enfatiza la importancia de la «colo- cación familiar» temporal o permanente, como una forma de ejercer el Estado la tutela de los niños abandonados a través de las Jun- tas Locales de Beneficencia. Estas Juntas, que estaban inspiradas en principios católi- cos y patrióticos, se encargaron de vigilar que los responsables de los niños cumplieran ade- cuadamente con la satisfacción de sus necesi- dades materiales y espirituales. El Decreto de 23 de noviembre de 1940 orientó la política de protección en favor de los huérfanos y des- amparados bajo los mismos principios, consi- derando esta medida como alternativa previa a la actuación de las Entidades de Beneficen- cia (García Villaluenga, 1992). El siguiente paso viene representado por el texto refundi- do sobre Tribunales Tutelares de 11 de junio y de 2 de julio de 1948, encomendando la pro- tección de la infancia a la Obra de Protección de Menores, que fue un organismo con perso- nalidad jurídica propia y patrimonio inde- pendiente. Estos Tribunales, en el desempe- ño de sus actividades «protectoras», podían privar a los padres de los derechos de guarda y educación y confiar la custodia del menor a una persona, sociedad o establecimiento.

Bajo la facultad «reformadora», de igual modo, disponían de algunas medidas, entre las que se encontraba la colocación del menor bajo la custodia de otra persona, familia o sociedad tutelar. Posteriormente, la reforma del Código Civil en materia de tutela, por Ley 13/1983 de 24 de octubre, introduce la figura del acogimiento del menor en establecimiento público y la guarda de hecho, pero con carác- ter pasajero hacia las figuras de tutela o cura- tela (Ocón, 2000).

Finalmente, será la ley 21/1987, que modi- fica determinados artículos del Código Civil y de la Ley de Enjuiciamiento Civil en materia de adopción, la que, además de introducir la figura de desamparo (frente al anterior de abandono) y redefinir la guarda, tutela y adopción, regule por vez primera la medida con la denominación actual de «acogimiento familiar». También establece, entre otras novedades, las siguientes tipologías de acogi- miento: temporal, si el objetivo era la reinte- gración del menor a su familia de origen; tem- poral, sin previsión de retorno; y preadoptivo, como paso previo a la adopción.

En la actualidad, contamos con la Ley 1/1996, de 15 de enero, de Protección Jurídica del Menor, que también modifica parcialmen- te el Código Civil y la Ley de Enjuiciamiento Civil. Además de introducir, como anotamos al principio, una distinción entre las situacio- nes de riesgo y de desamparo, en torno al aco- gimiento introduce la posibilidad de acordar por la entidad pública un acogimiento fami- liar provisional, mientras se tramita el expe- diente que lleve a la resolución judicial. Esta posibilidad subsana un obstáculo de la regu- lación anterior contenida en la Ley 21/1987, pues, cuando los padres se oponían al acogi- miento y mientras se producía la resolución judicial, los niños tenían que ser internados. Con independencia de que el acogimiento familiar pueda ser constituido por la entidad pública o por resolución judicial, esta Ley fle- xibiliza la acogida familiar y, en función de la estabilidad de la acogida, adecua el marco de las relaciones entre acogedores y acogido. De

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este modo, la introducción del artículo 173 bis en el Código Civil, posibilita el establecimien- to de tres modalidades: simple, cuando se pre- vea la posibilidad de retorno del menor a su familia; permanente, cuando por la edad u otras circunstancias del menor o de la familia se presuma una mayor estabilidad de la medida; y preadoptivo, mientras la entidad pública eleva la propuesta de adopción o cuando, antes de elevar al Juez la propuesta, considere preciso establecer un período de adaptación del menor a la nueva familia.

La evolución del acogimiento familiar en España, como la cosechada por otros recur- sos constituye, en definitiva, una acomoda- ción de nuestro país a los cambios y modifica- ciones experimentados por la misma filosofía de la protección de la infancia en los países más desarrollados de nuestro entorno, en concordancia con la referida legislación internacional. La evolución de esta medida, en sus vertientes administrativa y judicial, puede deducirse de los datos recogidos en el cuadro 3.

CUADRO 3. NÚMERO DE MENORES EN ACOGIDA FAMILIAR, SEGÚN MODALIDAD, Y TASAS EN ESPAÑA. (PERÍODO 1996-1999)

Fuente: Comunidades Autónomas. Tomado de la Subdirección General de Programas de Servicios Sociales, 2001. Elaboración propia.

Como se puede apreciar, ambas modalida- des del acogimiento familiar presentan un considerable ascenso, tanto en el número de medidas como en las tasas correspondientes. No obstante la relevancia en cada uno de los años considerados de los acogimientos admi- nistrativos, tanto en número de formalizacio- nes como en tasas, el crecimiento total expe- rimentado por ambas tipologías, entre los años 1996 y 1999, arroja un saldo positivo para el acogimiento judicial. En efecto, el incremento final de formalizaciones de acogi- miento familiar judicial entre 1996 y 1999 ha sido de un 52,81%, y las tasas lo han hecho en 56,20 puntos. Por su parte, el administrativo sólo ha crecido en un 40,31% y las tasas en 45,71 puntos.

Por otra parte, la tasa de acogimiento administrativo ha crecido en todas las Comu- nidades Autónomas, a excepción de Castilla- León que ha disminuido en 3,47 puntos, y las ciudades de Ceuta y Melilla que registran la importante pérdida de 347,81 puntos. En efecto, si en el año 1996 tenían una tasa de 519,95, ésta ya es de 172,14 en 1999. Por el contrario, entre las Comunidades que más han mejorado su tasa, están Baleares en 182,75 puntos, Valencia en 155,94 y Canarias en 121,97. Respecto al acogimiento familiar judicial, Ceuta y Melilla siguen rebajando su tasa en 28,26 puntos y Extremadura en 21,84. El resto de Comunidades incrementan estos acogimientos, siendo Asturias (141,33); Galicia (134,77) y Murcia (111,09), las que lo hacen en mayor medida.

LA ADOPCIÓN

La adopción se remonta a tiempos inme- moriales, pues ya la contemplaba el Código de Hammurabi hace más de cuatro mil años y era practicada por los antiguos israelitas. También era habitual en diversas ciudades griegas y en la antigua Roma. En esta cultu- ra, el pater familia ostentaba poderes absolu- tos sobre todos los miembros de la unidad

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familiar, teniendo la posibilidad de recurrir a la adopción para cubrir diversas necesidades: continuación del linaje familiar o la transmi- sión del patrimonio, asegurar el culto a los ancestros y elevar al adoptado, normalmente, a un nivel civil superior de patricio o ciudada- no. Las personas adoptadas eran habitual- mente de sexo masculino y, a menudo, adul- tas, en contraste con las características de la moderna adopción de menores de uno y otro sexo (Chemin, 1974).

En el derecho romano clásico existían dos modalidades de adopción: la adrogatio y la

adoptio. La primera, quedaba limitada a la adopción de una persona no sometida al pater familias, es decir, libre o independiente (suje- to de derecho), motivo por el que no podían ser adoptadas las mujeres ni los interdicta- dos. Se realizaba ante la asamblea popular y a instancias del Sumo Pontífice, perdiendo la persona adrogada su independencia y pasan- do, junto con sus propios hijos y patrimonio, bajo la patria potestad del pater adrogante. Consistía, pues, en la absorción de un grupo familiar por otro, produciéndose para una de las partes el beneficio de ver continuada su línea y culto familiar y, para la otra, la posibi- lidad de heredar un patrimonio (Chavanneau de Gore, 1992; Hualde, 1979).

La adoptio, por otra parte, consistía en un complicado ceremonial celebrado ante un magistrado, por medio del cual un padre natural renunciaba a la patria potestad sobre su hijo para transferirla al adoptante. Es decir, se trataba de la incorporación de un

alieni iuris a la familia, en calidad de hijo o descendiente de ulterior grado (Amorós, 1987). Para que el acto tuviera validez, ambos pater habían de mostrar su consenti- miento (Chavanneau de Gore, 1992).

Desaparecido el Imperio Romano en Occi- dente por las invasiones bárbaras, su Dere- cho perduró en Oriente en el seno del Imperio Bizantino, recopilado y actualizado por la obra de Justiniano, quien, al suprimir los antiguos trámites, simplificó sobremanera los procedimientos (Padilla Piñol, 1988). En esta época (año 500 después de Cristo), existí- an dos clases de adopciones: la plena y la

menos plena. La primera incorporaba total- mente al adoptado a su familia y tenía lugar cuando el adoptante era un ascendiente del adoptado. Por otra parte, cuando se confiaba el adoptado a una persona ajena a su círculo familiar conservando su situación familiar anterior y sin quedar sujeto a la patria potes-

tas del adoptante, se producía la adopción menos plena. Normalmente, esta modalidad permitía al adoptado retener sus derechos hereditarios respecto a su familia de origen (Manaï, 1990).

Con el mismo fin de transmitir las heren- cias, la adopción fue utilizada por los invaso- res germánicos durante los primeros siglos de la Edad Media, pese a que la estructura fami- liar germánica estaba basada en la sieppe, es decir, que el parentesco y la genealogía se establecían por línea sanguínea, rechazando la incorporación de extraños. Sin embargo, se daba cabida a tres tipos de adopciones (Rozemblum de Horowitz (1990: 49-50):

1. La affatomia o einkindschaft. Se corres- ponde con la adopción testamentaria del derecho Romano y constituía una forma de legalizar a los hijos ilegítimos.

2. La afrattatio o adoptio in fratem. Cons- tituía una fraternidad artificial entre hermanos que no eran parientes, crea- da por juramento y mezcla de sangre, con el compromiso de asegurar la pro- tección mutua y excluir los riesgos que acompañan siempre a una posible hos- tilidad.

3. El afrerissement. Producía la unión de proles, hijos de cónyuges en segundas nupcias, que, al tener hijos de un matri- monio previo, se reciben como hijos herederos comunes. Así, con esta moda- lidad, se aseguraba el patrimonio y la continuidad de las genealogías.

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Durante la Edad Media, al ser considerada por el derecho feudal impropia la convivencia de señores y plebeyos, y haberse producido la desaparición de conservar la perpetuidad del culto doméstico, la institución de la adopción cayó en desuso (Rodrígues, 1997; Chavanne- au de Gore, 1992). Esta circunstancia, junto a la ausencia del sentimiento de infancia, hacía que el aborto, el infanticidio y el abandono de niños fueran hechos muy frecuentes (Ariès, 1987).

Respecto a la evolución de la adopción en la legislación española, esta figura quedó reflejada en el Fuero Real, Partidas, recopila- ciones y códigos, aunque no en las costum- bres, como indica Amorós (1987: 22) retoman- do las afirmaciones de García Goyena (1852)12. En dichas normativas jurídicas españolas se reguló el prohijamiento, que permitía a cualquier hombre sin descendien- tes legítimos recibir por hijo a un varón o mujer capaz de heredarle, pudiendo prohijar los hombres libres que les separasen diecio- cho años respecto al prohijado y que no fuesen impotentes (Rozemblum de Horowitz, 1990; Chavanneau de Gore, 1992).

Si bien la institución de la adopción per- manece, parece ser que su utilización prácti- ca ha sido muy escasa, respondiendo en la sociedad española, incluso hasta la Ley 21/87 de 11 de noviembre, a los intereses de los adoptantes más que a la satisfacción de las necesidades y derechos de los adoptados. Por el contrario, esta Ley es la primera que conci- be la adopción como una medida de integra- ción familiar, salvaguardando prioritaria- mente las necesidades e intereses del menor desprotegido. Sus precedentes más recientes pueden encontrarse en el Código Civil de 1889, inspirado en el francés de Napoleón, que distinguía entre la adopción ordinaria o remuneratoria (con menos formalidades y destinada a quien hubiera salvado la vida del adoptante) y testamentaria (realizada por testamento por el «tutor oficioso», antes de la mayoría de edad del niño). Sin embargo, el español sólo recogía una tipología de adop- ción muy parecida a la ordinaria francesa (Padilla Piñol, 1988: 14).

Como consecuencia del escaso resultado que dieron las normas sobre adopción conte- nidas en el Código Civil, básicamente por difi- cultades de tramitación, surge una modali- dad de adopción, por Ley de 17 de octubre de 1941, orientada a los acogidos en las Casas de Expósitos y en otros establecimientos de beneficencia. Esta Ley permitía a los admi- nistradores de los centros la exclusividad en la tramitación de los expedientes de adop- ción, lo cuales, posteriormente, habría de aprobar el Juez. También se encargaban del seguimiento del menor y de vigilar la conduc- ta del adoptante. Sin embargo, el hecho de que los padres naturales pudieran impugnar la adopción y recuperar al hijo, tras ser escu- chado si era mayor de 14 años, impidió a muchas personas optar por este recurso. Asi- mismo, a consecuencia de la Guerra Civil española, se produjo un gran aumento de niños huérfanos y abandonados, practicándo- se, debido a ello, una institución afín denomi- nada «prohijamiento» o «colocación familiar», que tenía carácter permanente o temporal (regulada por Orden de 1 de abril de 1937). Era gestionada por las Juntas de Protección de Menores y, frecuentemente, derivaba en adopción (De Céspedes Mac-Crohon, 1950: 22-23).

Con posterioridad, el Código Civil fue reformado por Ley de 24 de abril de 1958, introduciendo un obstáculo para el proceso de adopción, al situar en tres años el tiempo que un niño había de permanecer abandonado para poder ser adoptado, criterio que, sin

12 En referencia al proyecto de elaboración del Código Civil de 1851, señala: «Es un hecho constante y notorio que la Adopción no está en nuestras costum- bres. Hubo por lo tanto, en la Sección una casi unanimi- dad para pasarla en silencio; pero habiendo presentado un vocal andaluz, que en su país había algunos casos, aunque raros, de ella, se consintió en dejar este título, con la seguridad de que sería tan rara y extraña en ade- lante como lo había sido hasta ahora».

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duda, supuso un impedimento para la salida de muchos niños de los centros de interna- miento. Distinguió, como en el Derecho Romano, dos modalidades de adopción: la ple-

na y la menos plena (Amorós, 1987: 90-91; Padilla Piñol, 1988: 15). Con la adopción ple- na, el legislador pretendió crear una situa- ción familiar entre adoptante y adoptado similar a la existente entre padres e hijo natural reconocido, así como estableció la necesidad del consentimiento por parte del adoptando, si era mayor de edad, o del esta- blecimiento en el que estaba acogido, si se trataba de un expósito (Rubino, 1995: 844).

A continuación, la Ley 7 de julio de 1970 mantiene las dos tipologías de adopción, la

plena y la simple (antes menos plena), posibi- litando la transformación de esta última en aquélla. Posteriormente, la aprobación de la Constitución Española de 1978 introduce sustanciales modificaciones en el tema de la filiación (art. 14, 32 y 39), sancionando la ple- na igualdad entre los hijos, con independen- cia de su filiación, la igualdad entre padre y madre, y la posibilidad de investigación para el establecimiento de la paternidad. Una de las consecuencias de la introducción de estos principios constitucionales fueron las leyes de 13 de mayo y 7 de julio de 1981, las cuales, al cancelar definitivamente la distinción entre la filiación legítima e ilegítima, posibili- tan su establecimiento por naturaleza o adop- ción (art. 108 del C. Civil).

Por último, las características jurídico- sociales distintivas que va a mostrar la adop- ción en la actualidad, tras el impulso que supusieron los acontecimientos de la Segun- da Guerra Mundial para esta institución, van a quedar reflejadas, en lo que respecta al Estado Español y de acuerdo con la legisla- ción internacional, en las ya mencionadas Leyes 21/1987 de 11 de noviembre y 1/1996 de 15 de enero. Estas Normas van a producir, por otra parte, las correspondientes modifica- ciones del Código Civil y de la Ley de Enjui- ciamiento Civil.

En efecto, si bien el marco actual estatal de protección de la infancia, sin perder de vista el referente máximo que ha supuesto la Cons- titución Española de 1978, está representado por la Ley Orgánica 1/1996. Sin embargo, la Ley 21/1987, frente a concepciones anteriores muy centradas en la satisfacción de los adop- tantes, además de suprimir la figura de la adopción simple, centra su atención en el menor y no en los adoptantes. Por ello, todo el proceso de adopción, desde su mismo inicio, es responsabilidad de la Administración. No hemos de olvidar que la adopción, hasta 1987, era un acto jurídico privado ante el Juez sin ningún tipo de control por la Administración.

En la actualidad, en virtud de la Ley de 1996, el artículo 176.1 del Código Civil estable- ce que la adopción se constituye por resolución judicial, teniendo en cuenta siempre el interés del menor, y que la persona o personas adop- tantes sean idóneas para ejercer la patria potestad. Asimismo, requiere que el adoptante sea mayor de veinticinco años, o bien que, en el supuesto de que adopten ambos miembros de la pareja, al menos uno de ellos tenga esta edad. En todo caso, debe de existir una dife- rencia de al menos catorce años entre uno de los adoptantes y el adoptado (art. 175.1). De igual modo, para llevar a cabo la adopción, es necesaria la propuesta de la entidad pública, a excepción de que el adoptando sea huérfano y pariente del adoptante en tercer grado por con- sanguinidad o afinidad; que sea hijo del con- sorte del adoptante; que lleve más de un año bajo la figura de acogimiento preadoptivo o tutela; o bien, que sea mayor de edad o menor emancipado (art. 176.2 del C. Civil).

Aunque la Ley y el Código Civil regulan muchos más aspectos en torno a la dinámica que reviste el proceso de adopción, como son los consentimientos, asentimientos, etc. (art. 177 del C. Civil), estas particularidades, por motivos relacionados con la extensión de este trabajo, no serán recogidas. Por ello, en la misma línea seguida hasta el momento, a continuación mostramos la evolución y situa- ción actual de la adopción en España.

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CUADRO 4. AUTOS DE ADOPCIÓN Y TASAS EN ESPAÑA. (PERÍODO 1996-1999)

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Fuente: Comunidades Autónomas. Tomado de la Subdirección General de Programas de Servicios Sociales, 2001. Elaboración propia.

Como vemos, el número de adopciones en España ha oscilado poco de un año para el siguiente, siendo en el año 1996 cuando se registran más adopciones. No obstante, entre 1996 y 1999, el número de formalizaciones ha registrado una caida que asciende al 15,31%. Por tasas, también se constata una cierta pérdida entre estos años de 1,05 puntos.

Por Comunidades Autónomas, Andalucía es la que registra mayor número de adopcio- nes en cada uno de estos años, si bien experi- menta un descenso de 134 formalizaciones entre 1996 y 1999 (un 41

,48%). Sus tasas también descienden en 7

,01 puntos. Junto a ella, otras ocho Comunidades disminuyen sus tasas, siendo de nuevo Ceuta y Melilla las que más destacan con una pérdida de 34,87 puntos. Se sitúan, a continuación, Aragón con un descenso de 9,60 puntos, Canarias con 9,13 y Navarra con 9,07. Entre las nueve Comunidades que logran mejoras, Murcia gana 20,25 puntos, La Rioja 14,24 y Baleares 8,94.

Finalmente, procedemos a una compara- ción del curso seguido por las medidas de aco- gimiento residencial y familiar, pues, con independencia de otras medidas, éstas se per- filan como apropiados indicadores de las posi- ciones adoptadas por las distintas Comunida- des Autónomas a la hora de hacer realidad sus obligaciones con la infancia. Para facili- tar este análisis, junto a los datos de acogi- miento residencial, ofrecemos en el cuadro 5 las cifras totales de acogimientos familiares, sin hacer distinción, ahora, entre las modali- dades de administrativo y judicial.

CUADRO 5. EVOLUCIÓN DE LOS RECURSOS DE ACOGIMIENTO FAMILIAR Y ACOGIMIENTO RESIDENCIAL EN ESPAÑA. (PERÍODO 1996-1999)

Fuente: Comunidades Autónomas. Tomado de la Subdirección General de Programas de Servicios Sociales, 2001. Elaboración propia.

Según los datos, podemos comprobar que estos dos recursos crecen durante el período 1996-1999. No obstante, aunque el crecimiento experimentado por ambos es muy similar en el año 1997, sin embargo, en 1998 y 1999, el aco- gimiento residencial sólo aumenta en torno al 1% de un año para el siguiente, y el acogimien-

to familiar lo hace en torno al 11,50%. Si, por otra parte, nos detenemos en el crecimiento total experimentado entre el año 1996 y 1999, las diferencias a favor del acogimiento familiar son evidentes. En efecto, frente al acogimiento residencial que sólo aumenta un 15,61%, el acogimiento familiar lo hace en un 45,37%.

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CONCLUSIONES

Como hemos podido comprobar, durante los años de vigencia de la Ley 1/1996, de Pro- tección Jurídica del Menor, hasta 1999, todos los recursos de protección de menores, a excepción de la adopción, han experimentado considerable y progresivo crecimiento en España, tanto en números absolutos como en relativos. En términos generales, estos resul- tados pueden orientarnos sobre la acomoda- ción de las políticas de infancia de nuestro país a las normativas que, desde los diferen- tes ámbitos, regulan los derechos y protección del menor. No obstante esta uniformidad, la aplicación efectiva de las distintas medidas de protección, a cargo de las Comunidades Autó- nomas, en ocasiones, se muestra bastante dis- pareja. La adopción, como decimos, ha sido el único recurso que ha roto esta tendencia, pues ha disminuido el número de formalizaciones y las tasas correspondientes, si bien con ligeras oscilaciones, entre 1996 y 1999. Aunque esta estabilidad a la baja puede deberse a diversas circunstancias, la que se perfila más influyen- te, sin duda, es la escasez de niños pequeños y sanos para ser adoptados en España. Esta realidad, por otra parte, ha supuesto que la gran mayoría de adopciones sean de carácter internacional. En efecto, frente a las 868 adopciones nacionales que se formalizaron en España en el año 1999, son 2006 las que se producen internacionalmente. El 44,53% de los niños adoptados provinieron de los países de América Latina. Sin embargo, en el año 2000, ya son 3062 las adopciones y la mayoría de niños (46,99%) son originarios de los países del Este de Europa13.

Por otra parte, la comparación entre los acogimientos familiar y residencial, nos ha permitido comprobar cómo las políticas de protección a la infancia promueven este recur- so, intentando reservar la institucionaliza- ción sólo para aquellos niños a los que no se encuentra una familia o presentan problemas de personalidad y/o conducta especiales. No obstante, la acogida residencial sigue crecien- do todavía en España, aunque sea escasamen- te (en torno al 1%), y el número de menores en centros se nos antoja bastante elevado. Tam- bién la puesta en práctica de esta medida con- lleva bastantes problemas, como se indica en un estudio realizado por el Defensor del Pue- blo Andaluz, publicado en 1999, sobre el siste- ma de protección de menores en Andalucía. En efecto, aunque los centros andaluces se adecuan a las labores de protección y normali- zación familiar que se persigue con los meno- res, y la mayoría se encuentran bien ubicados y abiertos a la sociedad, sin embargo, son muchas las deficiencias observadas en lo rela- tivo al tamaño de los centros, falta de especia- lización del personal, escasez de medios eco- nómicos, predominio del número de acogidos en residencias, etc.

Respecto al acogimiento familiar, también el Defensor del Pueblo Andaluz en un estudio sobre la situación de este recurso en Andalu- cía (1999), cuestiona algunos aspectos relati- vos a la aplicación de la Ley Andaluza 1/1998, ya mencionada, y destaca algunos problemas derivados de su aplicación: abuso del acogi- miento preadoptivo, pobreza y dispersión de datos, falta de coordinación entre los diferen- tes servicios, fracaso de la medida (en espe- cial si los niños son menores de 7 años), esca- sez de contacto entre el menor acogido y los profesionales, etc.

Estas situaciones, en función del análisis realizado en este trabajo y, con las necesarias salvedades, creemos que podrían globalmen- te afectar al sistema de protección de meno- res en España.

13 Datos proporcionados por Dª Mª. Jesús Montané, Jefa del Servicio de Protección de Menores (Ministerio de Asuntos Sociales), a quien mostramos nuestro agra- decimiento.

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REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES 45

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ESTUDIOS

RESUMEN: Seguramente, la familia constituye el lugar más adecuado para el óptimo desarrollo psicoso- cial del menor. No obstante, por determinadas circunstancias, las entidades responsables de la protección de menores, en ocasiones, declaran en situación de desamparo a un determinado número de menores y asumen la tutela y la guarda correspondientes. Este trabajo, precisa- mente, aborda cada uno de los recursos de protección alternativos a la familia biológica de los que dispone la Administración para ejercer la guarda del menor, abordando sus antecedentes y situación actual. Con esta finalidad, se recogen, también, aquellos datos estadísticos que informan de la utilización que de ellos se hace por las diferentes Comunidades Autónomas, en el período comprendido entre la entrada en vigor de la actual Ley 1/1996, de Protección Jurí- dica del Menor, y 1999. Finalmente, se hace una comparación de las medidas de acogimiento residencial y familiar, al considerar que ambas se erigen en buenos indicadores de la situación que atraviesan los sistemas de protección de la infancia en España.

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