Evolución del régimen urbanístico del suelo desde la ley de 12 de mayo de 1956 hasta la ley 6/1998
| Autor | Francisco Perales Madueño |
| Cargo | Abogado |
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La Constitución no define el concepto «urbanismo», no es su función, pero se refiere al mismo como si se tratara de un concepto determinado, con contenido conocido y límites definidos. Pero la cuestión no es tan simple como a primera vista parecePage 187 porque, hoy, el contenido material que alberga y el régimen de competencias de distintas Administraciones que puedan resultar afectadas son extremadamente amplios. Estamos condicionados por el concepto legal heredado cuando se aprobó la Constitución. El urbanismo español moderno nace con la Ley sobre Régimen del Suelo y Ordenación Urbana de 12 de mayo de 1956, primera Ley integral del Suelo, reformada por la Ley de 2 de mayo de 1975 y su Texto Refundido aprobado por el RD 1346/1976, de 9 de abril. Este es el texto legal, más sus Reglamentos de Planeamiento, Gestión Urbanística y Disciplina Urbanística, aprobados por los Reales Decretos 2159/1978, de 23 de junio, 3288/1978, de 23 de agosto, y 2187/1978, de 23 de junio, respectivamente, que estaban en vigor cuando se aprobó la Constitución Española. Pero cuando ésta se refiere al urbanismo tampoco debe entenderse que éste se encuentra definitivamente definido por la ley urbanística preconstitucional vigente, aunque, naturalmente, las materias que aquella legislación regula sean urbanísticas, si por tales entendemos las que conciernen a las condiciones de ordenación, funcionamiento, habitabilidad y organización de la ciudad, aunque solo sea por una primera aproximación etimológica. Pero no todo lo que la Ley del Suelo preconstitucional regula es necesariamente urbanismo, como ocurre con el contenido del derecho de propiedad, regulado tradicionalmente bajo el epígrafe «Régimen Urbanístico del Suelo», como puede parecer por haber sido incluido en la Ley del Suelo desde el texto de 1956. Ni tampoco tiene porqué responder el sistema urbanístico que la ley pueda establecer al esquema de la legislación preconstitucional. Sobre este asunto volveremos con más detalle más adelante. Lo que quiero significar es que se debe realizar el esfuerzo de concebir el concepto con una visión nueva porque la Constitución no consagra un sistema determinado preexistente ni se refiere al mismo de ninguna forma.
Veamos los preceptos que la Constitución dedica a aspectos que consideramos vinculados al urbanismo.
En primer lugar, debemos referirnos al derecho de propiedad, tan estrechamente vinculado al urbanismo. El artículo 33 de la Constitución reconoce el derecho a la propiedad privada que debe ser respetado y del que nadie puede ser privado a no ser por causa de utilidad pública o interés social y previa indemnización. ElPage 188 derecho de propiedad, que profesores tan prestigiosos como Tomás Ramón Fernández y Sala Arquer no dudan en calificar de derecho fundamental, no puede ser desconocido o enmascarado por la legislación urbanística, ni directamente ni indirectamente por vía de la eliminación o negación de sus características esenciales. El derecho de propiedad debe ser recognoscible, como tuvo ocasión de señalar la sentencia del Tribunal Constitucional de 28 de marzo de 1987 sobre la ley de Reforma Agraria Andaluza. También hemos de volver sobre este punto cuando tratemos del régimen urbanístico del suelo y de las facultades del propietario del suelo, que han sido limitadas de forma importante por algunas leyes urbanísticas como la ley reguladora de la actividad urbanística de la Generalitat Valenciana, sustituida por la Ley Urbanística Valenciana aprobada el 31 de diciembre de 2005, o por la Ley Urbanística de Castilla-La Mancha, por ejemplo.
El artículo 33 de la Constitución reconoce, pues, el derecho de propiedad, como un derecho no confiscable, pero sujeto al cumplimiento de su función que «delimitará su contenido de acuerdo con las leyes». La reserva de ley que la Constitución establece constituye otra de sus notas características.
El artículo 45, relacionado con el urbanismo, ordena a los poderes públicos velar «por la utilización racional de los recursos materiales con el fin de proteger y mejorar el medio ambiente, apoyándose en la necesaria solidaridad colectiva».
El artículo 47 envía, igualmente, otro mensaje imperativo a los poderes públicos que «garantizarán la conservación y promoverán el enriquecimiento del patrimonio histórico, cultural y artístico de los pueblos de España y de los bienes que lo integran, cualquiera que sea su régimen jurídico y su titularidad».
El artículo 4 contiene un mandato a los Poderes públicos, con clara relación con el urbanismo, al establecer como finalidad de la regulación «la utilización del suelo de acuerdo con el interés general para impedir la especulación» y la participación de la comunidad «en las plusvalías que genere la acción urbanística de los entes públicos» principios que deberá tener en cuenta la legislación y que pueden ser desarrolladas con soluciones diversas.Page 189
Es evidente que los «mensajes»constitucionales de los artículos 45, 46 y 47 de la Constitución son generales y afectan no sólo a la política y a legislación urbanística sino a la ordenación de territorio, defensa y conservación del medio natural y urbano, y a obras públicas y leyes sectoriales como la de Protección del Patrimonio Histórico Español. A este propósito debe advertirse la interrelación existente entre el urbanismo en general y las otras materias citadas, a las que se podrían añadir otras como las infraestructuras de comunicaciones terrestres, marítimas y aéreas, o las derivadas de las exigencias de la defensa nacional.
La referencia a la cuestión competencial más importante que se encuentra en el artículo 148.1.3.ª que habilita la transferencia de competencias a las Comunidades Autónomas en materia de ordenación del territorio, urbanismo no se encuentra formalmente limitada y alcanza tanto a las competencias legislativas como a las de ejecución y gestión. Una vez transferidas, serán las leyes autonómicas las que distribuyan las competencias -éstas solo de ejecución y gestión puesto que la legislativa es exclusiva de los Parlamentos autonómicos- entre las Comunidades y sus respectivos órganos y los Ayuntamientos sin otros criterios constitucionales que los que se deducen del principio de autonomía municipal. Hay, pues, dos fronteras difíciles de delimitar porque la Constitución utiliza conceptos, de una parte, muy generales, y, de otra, jurídicamente indeterminados. La primera separa las competencias estatales de las autonómicas y la segunda delimita las competencias entre las Comunidades y la Administración Local, básicamente, los Ayuntamientos, que no deben ser sobrepasadas por unas Administraciones en perjuicio de otras para no invadir esferas competenciales constitucionalmente reservadas. La determinación de los límites fronterizos corresponde a las leyes y a la doctrina del Tribunal Supremo y del Tribunal Constitucional, que ya han establecido criterios doctrinales de suma importancia a los que más adelante nos hemos de referir.
El artículo 148, hemos dicho, no establece límites formales a la transferencia de competencias urbanísticas del Estado a las Comunidades Autónomas pero tales límites se encuentran en las competencias exclusivas que el artículo 149.1 reserva al Estado, cuya colisión con las competencias exclusivas autonómicas ha dado lugarPage 190 a sentencias del TC como las de 13 de mayo de 1986, de 29 de noviembre de 1988 sobre la Ley de Aguas, 4 de julio de 1990 sobre la Ley de Costas, o de 20 de febrero de 1998 sobre la Ley de Puertos y de la Marina Mercante.
Al amparo de la habilitación constitucional todos los Estatutos de las Comunidades Autónomas, han atribuido la competencia urbanística a las Comunidades en régimen de exclusividad, salvo el de Madrid que se distingue porque lo hace con carácter pleno. Después de la sentencia del TC de 20 de marzo de 1997, todas las Comunidades, excepto el País Vasco y las Islas Baleares, aprobaron sus respectivas leyes urbanísticas que han desplazado en sus territorios a la legislación urbanística estatal constituida básicamente por el TR de la Ley del Suelo de 1976 y por sus Reglamentos, y por determinados preceptos del T.R. de 1992 que quedaron vigentes después de la sentencia de 20 de marzo de 1997. Los Reglamentos siguen aplicándose como derecho supletorio si no entran en colisión con la ley autonómica en defecto de norma reglamentaria autonómica.
La reforma de la Ley del Suelo por la...
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