La evolución del régimen jurídico de responsabilidad medioambiental en España (Principales aspectos del Real Decreto 183/2015, de 13 de marzo)

Autor:Mª Pilar Dopazo Fraguío
Cargo:Letrada. Doctora en Derecho. Profesora asociada de la Universidad Carlos III de Madrid
Páginas:177-207
RESUMEN

Con la promulgación de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de responsabilidad medioambiental (LRMA), -modificada posteriormente por la Ley 11/2014, de 3 de julio-, nuestro Derecho positivo demostró ser uno de los más progresistas e innovadores en el tratamiento jurídico de esta materia, habilitando un sistema jurídico mixto (responsabilidad objetiva / responsabilidad subjetiva), con un enfoque... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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1. Introducción

El actual marco regulatorio (básico) en materia de responsabilidad medioambiental se establece en nuestro país en virtud de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental (en adelante, LRMA)3, que, posterior-mente, ha sido modificada por la Ley 11/2014, de 3 de julio4. El citado marco

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legal, junto a su desarrollo reglamentario5, ha supuesto en nuestro país un significativo progreso en el tratamiento jurídico de la responsabilidad ambiental. En este sentido, con la promulgación de la Ley 26/2007 nuestro Derecho positivo demostró ser uno de los más progresistas e innovadores en el tratamiento jurídico de esta materia6.

De este modo, la LRMA de 2007 instaura un sistema jurídico mixto, que constituye una destacada aportación jurídica; siendo hoy estimado como un modelo a seguir por otros Ordenamientos europeos e internacionales7. Este sistema sigue un enfoque principalmente preventivo, y, a su vez, posibilita la aplicación, -conforme a las directrices europeas-, del clásico principio contaminador/pagador como un aspecto/criterio definitivo para la atribución de responsabilidad en cada caso. Con ello, la LRMA pretende encaminar prácticas empresariales/profesionales más responsables, con base a la implementación satisfactoria de sistemas integrados de gestión de riesgo corporativo y gestión medioambiental8(conforme al modelo regulatorio EMAS9u otros modelos, como el ofrecido por la norma técnica internacional ISO 14.001, quedando esta elección al criterio del operador).

El propósito de la Ley resulta claro, procurar un sistema que permita "identificar" y, de igual modo, facilitar la necesaria supervisión de las actividades económicas emprendidas, para asegurar si los operadores aportan garantías suficientes y disponen de los necesarios instrumentos -hoy básicos- para gestionar

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los riesgos corporativos, y, por ende, de forma específica el "riesgo ambiental". Todo ello, en aras de tutelar el medio ambiente, digno de protección jurídica en interés colectivo; y, asimismo, reforzar los principios de transparencia y seguridad. Al respecto, cabe observar que la adecuada aplicación del sistema regulado por la LRMA (2007), además posibilita el disponer de una valiosa fuente de información, que permite "diferenciar", en el mercado, a los operadores que actúan conforme a buenas prácticas y conforme a Derecho ("operadores responsables"), de aquellos otros operadores que no actuaran de forma diligente en el desarrollo de una (su) actividad económica generadora de impacto ambiental (medio o alto riesgo ambiental); esto es, sin predisponer las oportunas medidas preventivas, ni aportar las debidas garantías.

Por otro lado, resulta de interés considerar la evolución de esta regulación y, asimismo, la eficacia de la LRMA, ya que en el presente ha trascurrido el tiempo suficiente para proceder a dicha valoración, permitiendo observar el grado de cumplimiento de la misma. De igual modo, cabe examinar algunos aspectos de interés que ha suscitado la aplicación del modelo regulado. En particular, entre las cuestiones más relevantes y que conviene analizar, cabe citar las siguientes:

(i) la exigencia de las garantías financieras obligatorias, conforme dicta la LRMA,

(ii) la implementación de sistemas de gestión ambiental y gestión del riesgo, y, de forma específica, la necesidad de realizar análisis de riesgos como herramienta clave para la identificación y valoración del riesgo corporativo. Todo ello es objeto de exposición y comentario en este trabajo, con el propósito de ofrecer un análisis de nuestro sistema jurídico de responsabilidad ambiental, y, a su vez, aportar una reflexión sobre su evolución, teniendo en consideración las últimas reformas normativas practicadas.

Asimismo, se analiza la evolución del marco regulatorio aplicable; examinando, de forma específica la última reforma reglamentaria practicada en virtud del Real Decreto183/2015, de 13 de marzo, por el que se modifica el Reglamento de desarrollo parcial de la Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental, aprobado por el Real Decreto 2090/2008, de 22 de diciembre10. En particular, este nuevo RD 183/2015 plantea algunas cuestiones técnicas y jurídicas de interés, que son objeto de debate doctrinal en la actualidad. Entre otras, uno de los aspectos más cuestionados es la reducción de las actividades que requieren constituir la garantía financiera obligatoria exigida por la LRMA. Esta medida de reducción suscita ciertas reticencias, siendo generadora de cierta inseguridad, ya que, en la práctica, su aplicación pudiera implicar un menoscabo del enfoque preventivo propugnado por la propia LRMA. El salvaguardar dicho propósito legal o su eficacia preventiva resulta esencial para preservar el buen funcionamiento de sistema de responsabilidad medioambiental establecido por el legislador. Por ende, no sólo se trata de evitar posibles daños ambientales, minimizando el riesgo (objetivo principal), sino que, de igual modo, se trata

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de detectar y evitar posibles deficiencias o la falta de las debidas garantías que permitan aseguren que un operador -cuya actividad genera el impacto ambiental- responda en caso de causar daños efectivos. A dicha finalidad, es necesario proceder, en todo caso, a la evaluación y valoración del riesgo o riesgos que una actividad puede suponer, y a dicho fin, la herramienta del análisis de riesgos resulta clave, básica para poder tratar el riesgo identificado e implementar un adecuado sistema de gestión de riesgos. Y esto es así, cualquiera que fuera el tipo de actividad o emprendimiento11.

Con esta finalidad, preventiva y, a su vez, garante, el sistema legal fijado por la LRMA de 2007 pretende promover operadores diligentes, que han de habilitar instrumentos que aseguren su posible responsabilidad, dando la necesaria cobertura a los riesgos ambientales, del mismo modo que acontece en otros ámbitos dignos de tutela donde se requiere constituir determinadas garantías o seguros obligatorios. Al respecto, hay que observar que la figura del seguro (las distintas modalidades de seguros "ambientales"), -conforme ulteriormente se detalla en este trabajo-, ofrece varias posibilidades y, con ello, la aplicación de este instituto adquiere mayor relevancia en este ámbito; y, en el mismo sentido, procede disponer de la acreditación necesaria con respecto a demostrar la implementación, en cada caso, de sistemas de gestión de riesgos12. Además, hoy se reconoce que estos instrumentos son condicionantes claves, funcionando como auténticos presupuestos cualitativos para demostrar un emprendimiento responsable y sostenible13.

2. El sistema jurídico de responsabilidad ambiental aplicable en españa (lrma): la evolución del marco regulatorio

La Ley 26/2007, de 23 de octubre, de Responsabilidad Medioambiental (LRMA), incorporó a nuestro Ordenamiento jurídico interno la Directiva 2004/35/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de abril de 2004, sobre Responsabilidad medioambiental en relación con la prevención y reparación de daños

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medioambientales14, que establece un marco de responsabilidad medioambiental con base al principio según el cual "quien contamina paga"15, y con la finalidad de prevenir y reparar los daños medioambientales. En este sentido, era necesario fijar un sistema jurídico básico común, armonizado y eficaz, superando las fórmulas jurídicas tradicionalmente aplicadas en esta materia. Conforme señala la Directiva precitada, los "daños medioambientales", comprenden16: (i) los daños ocasionados en las aguas, directos o indirectos, causados a las aguas contempladas por la legislación comunitaria sobre gestión del agua17y por la Directiva marco sobre la estrategia marina18; (ii) los daños, directos o indirectos, causados a las especies y hábitats naturales protegidos19; y, (iii) la contaminación de los suelos, directa o indirecta, que implique un riesgo importante para la salud.

La LRMA se promulgó en nuestro Ordenamiento jurídico con la finalidad principal de encaminar nuevas medidas de prevención y garantía ambiental (del riesgo ambiental), pretendiendo, asimismo, garantizar la responsabilidad

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de los operadores que actúan o desarrollan los distintos tipos de actividades generadoras de impactos ambientales. Y, de igual modo, con el fin de asegurar la reparación de los daños ambientales, a cargo de los operadores responsables. A dicho efecto, la LRMA incorpora un régimen de responsabilidad objetiva (sin necesidad de que concurra dolo, culpa o negligencia), exigible a los operadores de actividades económicas y profesionales incluidas en el anexo III. En este sentido, el citado régimen legal determina que con respecto a las actividades económicas y profesionales, la responsabilidad será objetiva, y, en principio, sólo en lo referente a la adopción de las medidas de prevención y evitación de los daños.

Así, como novedad, la citada Ley estable un sistema de responsabilidad para la prevención y reparación de los daños ambientales; al mismo tiempo que considera desde una perspectiva jurídica el valor económico y financiero del riesgo ambiental, prescribiendo su adecuado tratamiento e internalización en el propio modelo de gestión de la actividad económica, empresarial o profesional que se desarrolle. En este sentido, procede analizar la...

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