Evolución de las formas organizativas y prestacionales de las administraciones públicas
| Autor | Alberto Palomar Olmeda - Francisco de Miguel Pajuelo |
| Páginas | 79-161 |
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Los apartados anteriores nos ponen de relieve un profundo cambio y transmutación de los fines de la Administración Pública de nuestros días. A partir de aquí la cuestión esencial es la relativa al estatus y al régimen jurídico de la misma.
Como primera referencia y antes de analizar brevemente el proceso de transformación orgánica y funcional de la misma podríamos indicar a modo de presentación que la Administración busca un modelo de gestión que le sirva - más allá del volumen de fines a administrar en cada momento - con eficacia para la gestión.
Un breve apunte histórico sobre las formas de organización y el empleo público (dos de las grandes estructuras de cualquier administración) nos permiten fundar esta primera conclusión. A partir de ahí necesitamos establecer algunas pautas aceptables para la construcción futura y de validez general con la que afrontar el cambio finalista, y con la que cumplir aquellas funciones que le corresponderán en el futuro a la propia AGE.
En los apartados que siguen se analiza la perspectiva histórica de la organización administrativa al servicio de los fines del Estado.
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Adelantemos , desde el principio, que este proceso está caracterizado por dos elementos claves:
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La denominada libertad de formas organizativa según la cual la Administración Pública va utilizando diversas formas según su propio convencimiento, el deseo momentáneo, las tendencias internacionales y, en general, un conjunto de factores difícilmente catalogables.
La utilización de estas formas responde al deseo de obtener de una mayor flexibilidad en la gestión pública con la responder, a su vez, a los mayores impulsos y demandadas de la sociedad en el citado entorno.
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La articulación diferencial de formas - sin responder a fines o funciones concretas y definidas - puede considerarse como un proceso de ida y vuelta.
El proceso de ida está representado por el descubrimiento de nuevas formas - fundaciones, sociedades, consorcios, etc... . Son fórmulas adoptadas en los últimos tiempos con el deseo de conseguir la flexibilidad gestora necesaria. El proceso de vuelta está representado por el conjunto de normas generales que intentan la "reconquista del terreno perdido", en términos de gestión pública general. Es discutible el alcance de esta reconquista pero es evidente que la LOFAGE, la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas y, sobre todo, las leyes presupuestarias anuales y la propia Ley General Presupuestaria de 2003 han marcado punto de inflexión y de "regreso" respecto de posiciones anteriores.
Probablemente esto es consecuencia de una nueva orientación general de la organización. La organización debe responder a la función y lo que un buen esquema organizativo debe representar es la preexistencia de un arquetipo organizativo con el que responder a una función idéntica. Tiene poco sentido que la denominada libertad de formas haya conducido a que una misma función sea servida desde fórmulas diferentes por el mero hecho de pertenecer a otro ministerio o estar situada en otro ámbito funcional.
El proceso de ida y vuelta demuestra un premisa que nos sirve como introducción: la Administración busca una fórmula con la que responder a las necesidades funcionales diversas de manera eficaz y satisfactoria para los intereses públicos. Esta fórmula y el régimen jurídico de la misma están en continuo entredicho y no han sido objeto de
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un análisis sistemático, serio y centrado en el fin a conseguir y no en la operativa inmediata para alcanzar éste.
La importancia del estudio de la organización administrativa responde a un doble orden de valores.
· Por un lado los de carácter externo: la sociedad española ha iniciado, como acabamos de ver, en los últimos tiempos una reflexión sobre el volumen y la extensión del Estado, sobre todo como consecuencia de los compromisos económicos que se han asumido, unos provenientes de las obligaciones económicas europeas y otros derivados de la propia opción ideológica de los últimos gobiernos que ha llevado a la necesidad de plantearse una reforma de la administración que simplifique ésta para adaptarla al nuevo modelo de sociedad que se pretende.
· Por otro los de carácter interno: las Administraciones Públicas viven en un continuo proceso de reforma que ha llevado a las mismas a dotarse de formas de organización heterogéneas. La introducción, sin convicción, de técnicas de organización y gestión provenientes del ámbito privado ha llevado a que no exista un único modelo de gestión en las administraciones públicas que tensionan éstas con los principios clásicos de funcionamiento de las mismas (potestad, competencia, empleo público, etc.)
Todo ello va unido a la cada vez más explícita huida del derecho administrativo como marco jurídico que disciplina la gestión pública y la búsqueda de soluciones más flexibles en el derecho privado, lo que ha llevado a la confluencia de ambos modelos sin unos criterios claros sobre el ámbito delimitador de cada uno.
En definitiva, resulta, en los momentos actuales, adecuado intentar una reflexión sobre la organización administrativa, que como parte esencial del derecho público, debe ser capaz de explicar y disciplinar el funcionamiento de las Administraciones Públicas, que en estos momentos, está carente de un modelo unívoco y sin coherencia interna. Es claro que la organización es algo instrumental respecto de los fines y objetivos de la Administración, es decir, algo de lo que ésta se sirve para alcanzar aquéllos y lo que ocurre es que las Administraciones Públicas
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actuales realizan actividades tanto cualitativa como cuantitativamente diferentes de las que desarrollaban en otras épocas históricas lo que está provocando unas formas de hacer y unos comportamientos de éstas que no se corresponden tampoco con las clásicas formas de actuar de las organizaciones públicas.
Para abordar el examen de la organización administrativa en la actualidad tenemos que partir del modelo inmediatamente anterior, que alumbró la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 26 de Julio de 1957.
Es, sin duda, una de las grandes leyes administrativas de los años cincuenta. En ella se pretende efectuar una regulación pormenorizada del funcionamiento de la Administración y de algunas instituciones nucleares de la misma - como la responsabilidad patrimonial - que han perdurado hasta la reforma del régimen jurídico de la Administración Pública que realiza la Ley de 1992.
La opción de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado era la articulación de la Administración sobre la base de la personalidad jurídica única de la misma y, en razón a esto, su funcionamiento era fuertemente dependiente del principio de jerarquía.
Recordemos, en este sentido, que el artículo 1º indicaba que " la Administración del Estado, constituida por órganos jerárquicamente ordenados, actúa para el cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única", precepto que se completaba, a su vez, con lo estableci-
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do en el apartado segundo del artículo segundo conforme al cual " Todos los demás órganos y autoridades de la Administración del Estado se hallan bajo la dependencia del Jefe del Estado, del Presidente del Gobierno o del Ministro correspondiente".
Desde un punto de vista organizativo, tenían la consideración de órganos superiores de la Administración del Estado: el Jefe del Estado, el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas, el Presidente del Gobierno y los Ministros. Tal determinación permaneció vigente hasta su alteración en dos momentos posteriores. En primer término, con la publicación del Texto Constitucional de 1978 con la que el Jefe del Estado pierde cualquier competencia ejecutiva y deja de formar parte de la Administración y del Gobierno para realizar un papel arbitral de las Instituciones y Organismos constitucionales. En segundo lugar, con la publicación de la Ley 10/1983, de 16 de agosto de, Organización de la Administración Central del Estado que, en consonancia con el nuevo diseño del Estado, reducía los órganos superiores de los Departamentos ministeriales a los Ministros, Secretarios de Estado, Subsecretarios y Secretarios Generales que tuvieran rango de Subsecretarios (Art. 8.1.). Esta reforma...
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