El proyecto de ley del suelo de 14 de julio de 2006 en la evolución del ordenamiento urbanístico y territorial español

Autor:Dionisio Fernández De Gatta Sánchez
Cargo:Profesor Dcho Adm F de Dcho. U de Salamanca Prof Curso de Est Urban del Inst Nac Adm Púb(INAP) Ministerio de Adm. Púb. D
RESUMEN

El trabajo analiza el Proyecto de Ley de Suelo, aprobado por el Consejo de Ministros de 14 de julio de 2006, en la evolución del Derecho Urbanístico español desde la Ley del Suelo de 1956, con la finalidad de poner de manifiesto los problemas de la futura regulación, dados los diferentes modelos normativos del pasado. La parte final del trabajo es el estudio del... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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I Introducción

El análisis de un Proyecto de Ley, ciertamente, tiene los riesgos derivados de su carácter provisional hasta que se apruebe por las Cortes Generales (siendo posible su no aprobación, y sea publicado como Ley. Sin embargo, el texto que nos ocupa es lo suficientemente importante como para intentarlo, asumiendo tal riesgo y su carácter provisional. En efecto, las cuestiones del régimen del suelo, el Urbanismo y los aspectos económicos del sector de la vivienda llevan en la primera línea del debate nacional (aunque hay otros mucho más trascendentales, y preocupantes) desde hace tiempo, y, en mayor o menor medida, se hace referencia a la necesidad de modificación de los textos legislativos aún vigentes, para afrontarlo adecuadamente. En este contexto debemos integrar el Proyecto de Ley de Suelo, elaborado por el Ministerio de Vivienda, estudiado como Anteproyecto de Ley por el Consejo de Ministros en su sesión de 26 de mayo de 2006 y finalmente aprobado y remitido a las Cortes Generales por el Consejo de Ministros de 14 de julio de 2006 (BOCG-CD, Serie A, núm. 96-1, de 8 de septiembre de 2006). Pero, como es visible en la propia Exposición de Motivos del Proyecto, el mismo se enmarca en la evolución del Derecho Urbanístico español; por lo cual seguimos este mismo sistema de análi- Page 13sis, y, partiendo de algunas precisiones definitorias, se describirá la evolución del marco normativo del Urbanismo, para finalizar con el estudio del nuevo texto.

Desde el punto de vista definitorio, la STC 61/1997, de 20 de marzo, como es bien sabido, concibe el Urbanismo como «... la disciplina jurídica del hecho social o colectivo de los asentamientos de población en el espacio físico lo que, en el plano jurídico, se traduce en la «ordenación urbanística», como objeto normativo de las leyes urbanísticas (recogida en la primera Ley del Suelo de 1956, art. 1)...» (Fundamento Jurídico núm. 6,a). Añadiendo que, «sin propósito definitorio», «... el contenido del urbanismo se traduce en concretas potestades (en cuanto atribuido a o controladas por Entes públicos), tales como las referidas al planeamiento, la gestión o ejecución de los instrumentos planificadores y la intervención administrativa en las facultades dominicales sobre el uso del suelo y edificación...»; a lo que debe añadirse «el régimen jurídico del suelo», en tanto que soporte de la actividad transformadora que implica la urbanización y edificación (Fundamento Jurídico núm. 6,a). Distinción que no acepta el voto particular del Magistrado JIMÉNEZ DE PARGA a esta misma sentencia (FJ. núm. 3, 4º).

El contenido del Urbanismo mencionado, continúa la STC 61/ 1997, se traduce en «políticas de ordenación de la ciudad», pues con ellas «se viene a determinar el cómo, cuándo y dónde deben surgir o desarrollarse los asentamiento humanos, y a cuyo servicio se disponen las técnicas e instrumentos urbanísticos precisos para lograr tal objetivo (FJ, núm. 6, a). Si bien, debe tenerse en cuenta que esta vinculación del Urbanismo a la ciudad es una concepción ya no aceptada en nuestro Derecho, pues «el urbanismo moderno ha roto las fronteras de la ciudad para referirse a todo «el territorio nacional»...» (STS de 2 de febrero de 1987, AR. 2043); es decir, se refiere al uso del suelo, aún no siendo estrictamente el de las ciudades, sino más bien el de los términos municipales correspondientes, sin llegar a todo el territorio nacional.

En esta definición, la idea más destacable radica en la incidencia del Urbanismo (y, más en general, de la Ordenación del Territorio) sobre el derecho de propiedad del suelo, a través del conocido peculiar sistema normativo. Page 14

La Ley del Suelo de 1956, como es sabido, realizó un cambio trascendental en relación con el derecho de propiedad, que hasta entonces se vinculaba a la concepción prevista en los arts. 348 y 350 del Código Civil de 1889. El legislador de 1956 partió del constatar (de forma evidente, por otra parte) que la ciudad y las actuaciones sobre el territorio, en general, son un hecho colectivo que condiciona de forma decisiva la vida entera de sus habitantes; por lo cual, se estimaba, que carecía de justificación confiar las decisiones capitales sobre tales hechos colectivos a los propietarios. Desde entonces, y debido a los inherentes intereses públicos que existen, el urbanismo y el uso del suelo, en general, pasan a ser decisiones de la organización colectiva, es decir, pasan a ser funciones públicas.

Con la Ley del Suelo de 1956, el derecho de propiedad del suelo, por estas razones, pasa, de ser un derecho ilimitado de usar y abusar de ese suelo, a ser un derecho definido y delimitado por lo que, en cada caso, determine la ordenación urbanística para cada parcela de suelo. Es la ordenación urbanística, como función pública que es, la que define el estatuto básico del derecho de propiedad del suelo, confiriéndole determinados contenidos.

Pero tal determinación (debido a la evidente amplitud del suelo), muy casuística, no la podía, ni puede, realizar una Ley (por sus características de norma general y abstracta); por lo cual ya esa Ley del Suelo de 1956 utilizó una técnica normativa de carácter bifásico, y muy peculiar, consistente en fijar la Ley (en la actualidad, como es sabido, estatal y, sobre todo, autonómica) la base y cobertura del sistema, así como las líneas maestras y directrices del mismo, y remitir a los Planes Urbanísticos la ordenación concreta y singular de cada parcela del territorio nacional (Planes que, en la actualidad, son competencia plena de las Comunidades Autónomas, con diversa participación de los Municipios, en su caso). Así lo señalaron, con redacciones variadas, los artículos 61 de la Ley del Suelo de 1956, 76 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1976, 8 del Texto Refundido de la Ley del Suelo de 1992 y, actualmente, el art. 2 de la Ley de Régimen del Suelo y Valoraciones (con el carácter de legislación básica), al establecer que «las facultades urbanísticas del derecho de propiedad se ejercerán siempre dentro de los límites y con el cumplimiento de los deberes establecidos en Page 15 las leyes o, en virtud de ellas, por el planeamiento con arreglo a la clasificación urbanística de los predios». Sistema normativo e incidencia sobre el derecho de propiedad del suelo que asumió la jurisprudencia ya en relación con la Ley del Suelo de 1956.

Este sistema normativo urbanístico, con la consiguiente remisión normativa a los Planes Urbanísticos y afectación al derecho de propiedad del suelo, es posible mantenerlo debido a que tales planes son normas jurídicas de carácter reglamentario; carácter reconocido por la Jurisprudencia, no sin problemas en una primera etapa, desde las SsTS de 8 de mayo de 1968 (AR. 2548), 26 de enero de 1970 (AR. 229) y 4 de noviembre de1972 (AR. 4692); aceptándolo la doctrina jurisprudencial, ya mayoritariamente, desde estos años (p. ej., STS de 9 de febrero de 2000, AR. 595), e incluso se ha asumido por el Tribunal Constitucional (STC 56/1986, de 13 de mayo, FJ núm. 4, al señalar que «... el planeamiento urbanístico forma parte del ordenamiento jurídico...»).

II Evolución histórica del régimen jurídico del urbanismo en españa. Referencias generales
1. Las leyes sobre régimen del suelo y ordenación urbana de 1956 y de 1975-1976

Sin perjuicio de poder resaltar algunos antecedentes, tanto legislativos como de proyectos o teorías, en particular en el siglo XIX, se ha asumido que la Ley del Suelo de 1956, como es bien sabido, funda las bases técnicas y jurídicas en relación con los aspectos conceptuales del Derecho Urbanístico Español, en general, e instaura el nuevo sistema de planeamiento urbanístico, cuyas características perduran, en mayor o menor medida, en la actualidad.

La necesidad de un texto legal único en materia urbanística se justifica en estos variados antecedentes, que constituyen un recuerdo del complejo ordenamiento existente hasta esta época en los ámbitos relacionados con el Urbanismo.

El Consejo de Ministros aprobó, el 11 de marzo de 1955, el «Proyecto de Ley de Régimen del Suelo y Ordenación Urbana» Page 16 (BOCE, núm. 499, de 23 de mayo de 1955). Este Proyecto se convertiría en la Ley de Régimen del Suelo y de Ordenación Urbana, de 12 de mayo de 1956 (BOE, núm. 135, de 14 de mayo de 1956).

La Ley del Suelo de 1956 supone, efectivamente, la «codificación» en un texto legal de todas las, hasta entonces dispersas, reglas, principios y normas urbanísticas. La Ley se presenta como un conjunto orgánico de normas e instituciones ordenadas conforme a una visión integral y coherente del ordenamiento urbanístico (EM, Apdo. I).

Más trascendental, en general, es el cambio que la Ley del Suelo de 1956 produce en la...

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