La evolución de los discursos sobre valores en la Administración pública

Autor:Francisco Longo - Adrià Albareda
Páginas:35-56
 
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La crisis de valores dentro de la Administración pública está relacionada directamente con la evolución de los Estados modernos. Los factores determinantes de esta crisis han sido: a) la expansión de los servicios públicos en el marco de los denominados Estados del bienestar, b) la sustitución de las mane-ras de proceder autárquicas de los gobiernos por paradigmas relacionales, y, muy especialmente, c) las reformas estructurales y de los procesos, que han venido a cuestionar el paradigma burocrático, con la irrupción del nuevo paradigma de la gestión pública.

A raíz de la reforma de la gestión pública, se han planteado una serie de conflictos y dilemas éticos propios de los periodos históricos de cambio profundo. También se han formulado nuevas propuestas de valores necesarios para la imprescindible renovación ética del servicio público. La tradición de la Administración burocrática, que ha configurado durante tantas décadas los patrones de identidad y culturales de las organizaciones públicas, hoy resultan insuficientes para seguir fundamentando en exclusiva el discurso de valores que los nuevos tiempos reclaman.

El concepto de buena administración (eso es, aquella Administración pública que se adecúa a las necesidades de las sociedades y de los ciudadanos) es inherente a la reflexión sobre los valores del servicio público. Los valores centrales de la burocracia -es decir, la seguridad jurídica, la interdicción de la arbitrariedad y la corrupción, y la profesionalidad de los servidores públicos- siguen caracterizando lo que puede entenderse por una buena administración, pero ya no apuran el concepto, y tienen que combinarse y reequilibrarse con otros, que forman parte del nuevo repertorio axiológico de la gestión pública. Entre estos valores emergentes que caracterizan la gestión pública, tienen una gran importancia -como han señalado algunos estudios académicos (Villoria, 2012) y algunos organismos internacionales (OCDE)- los de la racionalidad económica o eficiencia, la responsabilidad por los resultados, la voluntad de colaboración interorganizativa, la protección del patrimonio público y la permeabilidad al ejercicio activo de la ciudadanía. Tal como se desprende del pro-

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pio enunciado, se trata de unos valores relacionados con una determinada visión del Estado contemporáneo y sus retos, roles y formas de proceder en la esfera pública. Su incorporación no es una mera adición, sino que implica una renovación sustantiva del discurso ético predominante en la Administración pública.

Un proceso de renovación de esta naturaleza provoca, inevitablemente, de sorientación y controversia. Las turbulencias que caracterizan el debate actual sobre la ética del servicio público se deben, en parte, a la crisis del discurso burocrático y a la dificultad que implica metabolizar los valores emergentes y construir los nuevos equilibrios. Los principales escenarios de conflicto de valores en que se desarrolla este debate son cuatro marcos relacionales: a) las relaciones entre política y Administración, b) las relaciones entre las administraciones y los ciudadanos, c) las relaciones entre el sector público y el sector privado y d) las relaciones entre las organizaciones públicas y las personas que prestan servicio en ellas.

Estos escenarios trasladan a los gestores públicos un repertorio de nuevos dilemas que les plantean opciones difíciles, desde el punto de vista de los valores actuales. Los equilibrios entre discrecionalidad y control, eficiencia y equidad, receptividad e imparcialidad forman parte, entre otros, de este marco de complejidad de los sistemas públicos de hoy, en que tienen que adoptarse muchas decisiones. Todo ello obliga a los gobiernos y a sus organizaciones a invertir en políticas de reforzamiento de los activos éticos. El propósito fundamental de estas políticas ha de ser mejorar la orientación de los gestores y consolidar unos climas laborales éticos en el servicio público.

En este capítulo, se analiza esta sonora evolución de los discursos de los valores en el seno de la Administración pública. En primer lugar, se plantean las razones y las circunstancias de la crisis del ideal burocrático, confrontado con las dinámicas evolutivas de los Estados, a las cuales no ofrece todas las respuestas necesarias. En la parte central del capítulo, se presentan los nuevos valores que constituyen el eje del discurso ético de la gestión pública. A continuación, se identifican cuatro escenarios de conflicto entre estos valores emergentes y los tradicionales, en que los gestores públicos se enfrentan a una serie de nuevos dilemas morales. Este contexto turbulento exige reforzar la infraestructura ética de los gobiernos y de las organizaciones del sector público, cuyos principales componentes se identificarán en el capítulo siguiente.

1. El discurso burocrático de los valores en la administración pública

La consecución de una Administración sometida al imperio de la ley, constituida por agentes que asumen y observan unos patrones de conducta moral-mente elevados, ha constituido la base del ideal burocrático de Administración

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pública. El eje central del conjunto de acuerdos institucionales que caracterizan este modelo es la independencia de los burócratas profesionales, como resultado de una nítida delimitación de procedencias, roles y funciones entre ellos y las clases políticas que rigen el sistema. En palabras de Etzioni-Halevi, citado por Villoria (2000: 144), «donde las reglas de juego son tales que la élite burocrática está separada de la élite política y ha generado un poder que le permite neutralidad política, la corrupción declina y los procedimientos democráticos son más puros».

Esta construcción se basa en una doble convicción. En primer lugar, en la presunción de que los estándares de moralidad de los políticos y de los burócratas profesionales son distintos y más exigentes en el caso de estos últimos. En segundo lugar, en la consiguiente conveniencia de establecer una relación de fuerzas entre ambos colectivos que otorgue un poder significativo a los burócratas, con el fin de garantizarles un margen sustancial de decisión autónoma.

Esta presunta superioridad de la burocracia pública, desde el punto de vista ético, se atribuye fundamentalmente a las características propias de su proceso de profesionalización, a saber:

  1. Las normas y los incentivos que regulan el acceso al ejercicio de las funciones públicas y su desarrollo.

  2. La adopción de un conjunto de valores profesionales específicos, constitutivos de la identidad de la burocracia como profesión.

    En el vértice de este proceso de profesionalización, se sitúa la dicotomía entre política y Administración. La burocracia pública se define como profesión en forma de una imagen en negativo de lo que supondría una Administración dominada por la política. Naturalmente, esta aproximación conlleva una valoración de la práctica política menos firme y segura en la defensa de la integridad en la acción pública.

    Por tanto, es coherente que los estándares de integridad en el funcionamiento de la Administración lleguen a relacionarse directamente con el grado de poder que logre la burocracia profesional dentro del sistema público. Los administradores públicos profesionales han de ser vistos como los guardianes de la confianza y del interés público (Farazmand, 2002: 138). Así pues, uno de sus roles fundamentales será procurar que en los procesos públicos de toma de decisiones estas perspectivas predominen sobre las de los intereses particulares.

    En las versiones más radicales de esta aproximación, el servidor público es, sobre todo, un celoso vigilante de la ética de los comportamientos públicos. Así, según Hanbury (2004: 198), la pregunta crucial es: «¿Los servidores públicos pueden frenar o impedir las acciones contrarias a la ética dictadas por sus jefes políticos, electos o designados, que favorezcan a un amigo o a un grupo de interés?». La configuración de un estatuto de independencia frente al poder político es el elemento central del marco institucional que posibilita esta misión.

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    ¿Qué mecanismos permitirán garantizar la independencia de los servidores públicos hasta este punto? Como ya se ha apuntado, no existe una única clase o un único formato de función pública identificables con el sistema de mérito (Longo, 2004). Por el contrario, distintos marcos institucionales, nacidos de la combinación de acuerdos formales e informales, de carácter diverso, pueden llegar a proporcionar las garantías precisas para lograr un empleo público profesional dotado de la independencia necesaria. Con todo, algunos elementos son imprescindibles en todo caso para que estas garantías puedan considerarse concurrentes:

  3. El funcionamiento de mecanismos de selección en función del mérito, capaces de preservar, en el acceso al ejercicio de las funciones públicas, los criterios de capacidad e idoneidad para la tarea, frente a las consideraciones de amistad, afinidad política, clientela u otras de índole arbitraria.

  4. La protección de la estabilidad en el empleo frente a la posibilidad de ser trasladado o...

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