La evolución de la cooperación europea para el desarrollo

Autor:Francesc Granell
Cargo:Catedrático de Organización Económica Internacional de la Universidad de Barcelona y Director General Honorario de la Comisión Europea.
Páginas:59-73
RESUMEN

Cuando se creó la Comunidad Económica Europea por el Tratado de Roma de marzo del 1957 no había, inicialmente, intención de dotar a la nueva organización de una cooperación para el desarrollo propia y específica y solamente la presión final de Francia y de Bélgica llevó, finalmente, a establecer un régimen de asociación con las hasta entonces colonias de los "Seis" Estados fundadores. Como... (ver resumen completo)

 
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El cambio de contexto mundial

Cuando se creó la Comunidad Económica Europea por el Tratado de Roma de marzo del 1957 no había, inicialmente, intención de dotar a la nueva organización de una cooperación para el desarrollo propia y específica y solamente la presión final de Francia y de Bélgica llevó, finalmente, a establecer un régimen de asociación con las hasta entonces colonias de los "Seis" Estados fundadores. Como Alemania se opuso a que el presupuesto comunitario tuviera que asumir tales gastos se creó un "Fondo Europeo de Desarrollo" (FED) que se financiaría con aportaciones directas de todos y que duraría 5 años. Aquella solución pactada para 5 años fue el embrión de la cooperación europea para el desarrollo y se ha ido prorrogando hasta hoy en que, pese a las presiones de la Comisión y del Parlamento Europeo, el FED sigue existiendo y sigue financiando la cooperación de la UE con los países de África Caribe y Pacífico (ACP).

Desde aquellos orígenes hasta el 2010, la cooperación europea para el desarrollo ha tomado carta de naturaleza y ha ido evolucionando cuantitativamente y cualitativamente de la misma manera que ha ido haciéndolo la cooperación para el desarrollo mundial, como consecuencia del cambio de conceptos y parámetros que se ha producido desde la descolonización iniciada a finales de los años cincuenta, desde la puesta en marcha del Comité de Ayuda la Desarrollo de la OCDE (CAD) en 1960, desde la mayor preocupación del Banco Mundial por los temas del subdesarrollo a partir, sobre todo, de la creación de la Asociación Internacional para el Desarrollo en 1960, desde la preocupación por las exportaciones de los países pobres tras

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la aprobación de la Parte IV del GATT en 1964 y el Sistema Generalizado de Preferencias Generalizadas en 1971, desde las inquietudes generadas por las sucesivas Conferencias de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD) a partir de la primera de 1964, desde la aprobación del programa para el Nuevo Orden Económico Internacional en 1977 y a partir de todas las Conferencias convocadas por la Asamblea General de las Naciones Unidas referidas a cuestiones de desarrollo y finalmente sintetizadas en los Objetivos de Desarrollo del Milenio, concretados en la Asamblea General de las Naciones Unidas en el año 2000, y que deben aportar importantes elementos de reducción de la pobreza hasta 2015, contando con que se movilicen más recursos de acuerdo con lo acordado en la Conferencia de Monterrey sobre financiación al desarrollo de 2002 y contando con que la aplicación de los principios sobre la eficacia de la ayuda acordados por la declaración de París de 2005 y el Plan de Acción de Accra de 2008 aumenten tal eficacia de la ayuda al desarrollo en base a los cinco principios allí recogidos (apropiación, alineamiento, armonización, gestión basada en resultados y rendición de cuentas mutua).

Durante este periodo no sólo han cambiado los paradigmas de la cooperación para el desarrollo sino que, además, la economía mundial ha regis-trado una serie de sucesos que han incidido sobre la cooperación para el desarrollo europea de forma positiva o negativa, según los casos. La crisis del petróleo de 1973 creó problemas a los entonces "Nueve" y convirtió a ciertos países de la OPEP en donantes, al tiempo que la crisis de la deuda de 1982 incidió sobre los entonces "Diez" y puso de moda los planes de ajuste estructural de acuerdo con el Consenso de Washington. La caída del Telón de Acero en 1989 generó el ingreso en la UE de una serie de países ex-socialistas, pero marcó un periodo de fatiga de donantes al desaparecer la motivación de la ayuda derivada del deseo de ayudar a los amigos que imperó durante la Guerra Fría. Después se han registrado aún un par de situaciones que han incidido sobre el contexto mundial: la ascensión del terrorismo islámico, subsiguiente al acceso del ayatolá Jomeini al poder en Irán, con su atentado de las Torres Gemelas en el 2001, y la gran crisis económica comenzada en 2007 que hace más difícil que los contribuyentes se muestren favorables a alcanzar el 0,7 por ciento de ayuda al desarrollo que se inventó el Consejo Mundial de las Iglesias en 1958 y que concretó el Informe Pearson, Partners in Development, en 1969.

En el contexto de una creciente globalización, la UE ha tomado conciencia de que debe convertirse en un actor global -como se corrobora en el Tratado de Lisboa entrado en vigor en diciembre de 2009- lo cual ha obligado

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a la Comisión Europea a recordar a sus Estados miembros que no pueden olvidar los compromisos adquiridos con el mundo subdesarrollado y con el sistema internacional con vistas a alcanzar los Objetivos de Desarrollo del Milenio para 2015 de acuerdo con lo aprobado por la Asamblea General de las Naciones Unidas el año 20001. Todo ello ha obligado a que la Comisión buscara un verdadero "Consenso Europeo sobre el Desarrollo" respaldado por el Consejo, por los representantes de los Estados miembros de la UE, por el Parlamento Europeo, por el Comité Económico y Social y por el Comité de las Regiones, cosa que tomó carta de naturaleza en 2005 especificán-dose, además, en él los sectores prioritarios para la acción europea al desarrollo2.

Por si todo esto fuera poco, a lo largo de los últimos lustros, los conceptos asociados a la cooperación para el desarrollo han sufrido una profunda transformación desde las primeras ideas centradas en que la ayuda financiara las brechas de balanza de pagos y de recursos fiscales hasta hoy en que hay una muy compleja agenda del desarrollo.

La Unión Europea y su antecesora, la Comunidad Europea, han sido impul-sores parciales de este cambio pues no en vano los países europeos suponen más del 50 por ciento de la ayuda mundial oficial al desarrollo y no en vano, tampoco, los países europeos son el primer importador mundial de productos de países en desarrollo. Además, por añadidura, los países europeos han figurado entre los alumnos más aventajados a la hora de asumir las recomendaciones internacionales respecto a las mejoras cuantitativas y cualitativas pactadas para la cooperación mundial para el desarrollo, unas recomendaciones, por cierto que ellos mismos han ayudado, en la mayoría de los casos, a diseñar por el papel preponderante de la Comisión Europea y de los países europeos miembros de la UE en las estructuras actualmente existentes de gobernanza mundial.

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La evolución de la cooperación europea
La geografía de la cooperación: países receptores y países europeos donantes

Como no podía ser de otro modo, y dados todos estos cambios de entorno, la cooperación europea ha ido evolucionando desde los orígenes antes mencionados. El conglomerado más antiguo de la cooperación es el referido a los países de África-Caribe y Pacífico (ACP)3 articulado, desde la primera ampliación de la CEE, en torno a los cuatro Convenios de Lomé primero (1976-2000) y al actual Convenio de Cotonou (2000-2020), dirigidos fundamentalmente a las antiguas colonias de los Estados miembros de la UE, lo cual se viene completando, además, por las ayudas a los PTOM (Países y Territorios aún hoy dependientes de los países europeos). Esta cooperación ha servido de banco de pruebas para ir mejorando la acción europea al desarrollo debido al cuadro institucional y al diálogo donantes/receptores que siempre ha existido, mucho antes, por cierto, de que las ideas actuales sobre eficacia de la ayuda (Declaración de París de 2006) lo hicieran patente.

Pero, desde mediados de los años ochenta del siglo pasado se ha asistido a un proceso de universalización de la ayuda financiera al desarrollo de la misma manera que en 1971 ya se universalizara el acceso preferencial de las exportaciones de todos los países en desarrollo al mercado comunitario (entonces de 6 miembros) a través del Sistema Comunitario de Preferencias Generalizadas, al igual que se empezara a cofinanciar las acciones ONG para ayudar en todo el mundo.

La expansión de la ayuda financiera se ha basado tanto en una mayor dotación para el FED -mayor dotación que se explica por el aumento del número de países ACP que se ha ido produciendo desde que éste tomó cuerpo tras el ingreso del Reino Unido en la Comunidad Europea, que marcó el lanzamiento de los Convenios de Lomé y que se explica, también, por el aumento del número de Estados miembros de la Comunidad primero y de la Unión Europea después- como en la dedicación de una parte del Presupuesto General de la UE a movilizar mayores financiaciones a favor de países en desarrollo de Asia, Latinoamérica y el Mediterráneo, de acciones específicas de cooperación con

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financiaciones al alcance de todos los países en desarrollo y de otros países que en cada momento ha parecido útil ayudar (países ex-comunistas en transición que recibieron ayudas PHARE y TACIS para avanzar hacia la democracia y la economía de mercado, programa MEDA para ayudar a los países mediterráneos y tratar de lograr una zona de libre comercio euromediterránea tras la Conferencia Euromediterránea de Barcelona de 1995, etc.)4.

Esto significa que la cobertura geográfica de la ayuda europea al desarrollo alcanza hoy a casi todos los países en desarrollo del mundo y a todos los países en transición, con la excepción de los países del Este ahora miembros de la UE que reciben aportes de los fondos regionales y de otros fondos presupuestarios del sector del Marco Financiero Europeo referido a crecimiento sostenible, pero no del de la UE como actor mundial.

Pero la cobertura...

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