La evolución del concepto de orden público y del sistema penal a través de las constituciones españolas hasta 1978

Autor:Salvador Iglesias Machado
Cargo del Autor:Doctor en Derecho. Letrado del Consejo Consultivo de Canarias
Páginas:71-215
RESUMEN

Introducción - El Estatuto de Bayona de 1808 - El entorno histórico - El texto constitucional - El orden público - Los cuerpos de seguridad - La Justicia - El sistema penitenciario - La Constitución de 1812 - El entorno histórico - El Texto constitucional - El orden público - Los cuerpos de seguridad - La Justicia - El sistema penitenciario - La Constitución de 1834 - El entorno histórico - El... (ver resumen completo)

 
ÍNDICE
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Introducción

El orden público es un proceso dinámico, sujeto a evoluciones en el tiempo, es un fenómeno social amplio y complejo, que desborda el ámbito jurídico, pese a que el

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concepto tiene para las ciencias jurídicas un indudable interés y desempeña un papel concluyente en el ámbito del Derecho Público. Su complejidad y amplitud es tal que en el mismo lenguaje jurídico –y no digamos nada en cuanto al coloquial, periodístico o político– y, en función del momento histórico al que nos refiramos, puede significar dos cosas diferentes.

El orden público no constituye un concepto inmutable, atemporal, sino que está vinculado a las vicisitudes políticas y sociales de cada momento histórico y social con sus correspondientes valores culturales, morales y religiosos. Nos podemos referir al orden público material, el orden en la calle, la tranquilidad pública sin ningún tipo de alteración de la normalidad, la protección de los peligros del hombre y de la naturaleza, de prevenir y evitar los desórdenes, el orden público es el estado de hecho opuesto al estado de hecho que es el desorden. Es decir, una situación exterior de paz y tranquilada públicas1. O referirnos al orden general de la sociedad en sentido amplio. Para Izu Belloso2el orden público así entendido, es una cláusula de cierre del ordenamiento, un criterio interpretativo puesto en manos de los jueces para resolver en último caso.; según Doral3, es una noción variable según las épocas, los países y los regímenes políticos de cada nación; y para Guaita4, el concepto de orden público es sin duda uno de los más contingentes y plásticos que ofrece la Ciencia del Derecho.

Es por ello que, a veces, se produce una gran confusión cuando lo encontramos en un texto legal. Como veremos, este concepto de orden público se recoge en el constitucionalismo español y lo que entiende por tal la Constitución de 1812, por ejemplo, tiene una interpretación conceptual diferente a la Constitución de 1978. En ésta, pare-ce haber sido abandonado el concepto de orden público por cuanto se refiere a la misión de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad, sustituyéndolo por el de seguridad pública o seguridad ciudadana. No se trata de que el legislador haya buscado una nueva denominación para obviar el concepto tradicional desprestigiado por el franquismo, sino de un cambio conceptual de gran alcance, que ha trascendido al ordenamiento jurídico español.

Pretende este trabajo realizar un somero recorrido por la historia de España en los periodos de las Constituciones objeto del estudio y observar la influencia que las ideas políticas, las épocas y, sobre todo, los fines que persigue el Estado, han ejercido sobre la elaboración del concepto, su alcance y sentido. Cada sociedad organiza las instituciones en función del ideal que declara, las finalidades que persigue y de los valores que quiere promover, que siempre responden a los intereses del poder establecido5.

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Así, en el Estado Liberal prima la libertad sobre la seguridad y propugna la no intervención del Estado y la permisividad con tal de garantizar aquella. Potencia el pleno desarrollo de relaciones e iniciativas y utiliza el poder en relación con el orden público enfrentándose a cualquier forma exterior de desorden material. El Estado se convierte en guardián manteniendo el orden para que cada uno sea libre de sus actos. La legislación se hace imperativa para defender los principios del orden social y económico y su sistema de valores.

El Estado liberal entra en crisis al no poder superar las dificultades que se presentan de tipo económico provocadas por los monopolios. El estado no puede permanecer pasivo, ha de intervenir si no quiere correr el riesgo de desaparecer a cuenta de los fallos del funcionamiento del mercado y las desigualdades que provoca. El Estado no puede permanecer en su papel de guardián, ha de procurar también el bienestar, para lo cual ha de intervenir.

En el mundo contemporáneo el Estado es compelido a la intervención para establecer el orden social, las leyes imperativas se generalizan, controlan la actuación administrativa, pero van limitando la libertad de los individuos. La identificación entre orden público y ley imperativa se vuelve peligrosa; para evitar la simple identificación de orden público con voluntad del Estado se hace necesario buscar un concepto de orden público que lo distinga de la ley imperativa6.

Podemos decir que en el siglo XIX y buena parte del XX, la historia de España es la historia del orden público. Las convulsiones, las desigualdades, los conflictos sociales, los pronunciamientos militares, la inestabilidad política, las conspiraciones, las guerras y sus secuelas, la delincuencia organizada, primero con el bandolerismo, más tarde con el pistolerismo y en fórmulas más modernas, etc. han sido causa de su protagonismo.

Durante mucho tiempo, el concepto de orden público ha venido utilizándose para dar a los poderes públicos habilitación para potenciar su campo de actuación.

También se recogen en este trabajo las vicisitudes por las que atraviesa el sistema penal: la Justicia, la Policía y las Instituciones penitenciarias, arrastrado por estos vaivenes conceptuales del orden público en las diversas Constituciones.

Soy consciente de la limitación de mi intento al pretender apuntar algunas notas que nos puedan orientar a determinar el vínculo del concepto de orden público con el sistema político reinante y el impacto en el sistema penal, del uso que del concepto se hace en las respectivas Cartas Magnas y las considerables oscilaciones a lo largo de la historia constitucional de España. Por eso téngase solo como una aproximación a tan osado propósito. Para ello, haremos un repaso por los textos de las citadas constituciones y el momento histórico y político en que se redactan.

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En este trabajo se ha prescindido de lo tocante a las Colonias españolas por cues-tiones de espacio y por no perder el enfoque sobre su eje principal.

El Estatuto de Bayona de 1808
El entorno histórico

En realidad, aunque se trate del primer texto constitucional escrito y codificado, que estuvo en vigor en el territorio español, no se puede considerar una verdadera Constitución, porque ni fue redactada por españoles ni tuvo vigencia en todo el territorio. Tal es así, que más que por Constitución, al texto se le conoce por el Estatuto de Bayona. Tuvo un carácter afrancesado como sus defensores: los liberales moderados. Puede considerarse como una Carta otorgada por Napoleón, que ostentaba el poder a través de su hermano José, rey de España. La presentó a 65 diputados españoles a los que se les impuso el texto, sin posibilidad de corregirlo, que aceptaron en territorio francés.

Es el momento en que entramos en la Edad Contemporánea, España también, aunque más lentamente y a costa de graves conflictos, deja atrás el Antiguo Régimen basado en una sociedad fundamentalmente agrícola, estructurada en estamentos (Noble-za, Clero grandes poseedores de la tierra y Estado Llano) que se asentaba en la injusticia y los privilegios. Existen instituciones tan medievales como la Mesta, la Inquisición, señoríos, mayorazgos, etc.

Cuando ve la luz la Constitución, en 1808, la situación de la Hacienda española estaba bajo mínimos, los ingresos eran la mitad de los gastos y la deuda pública equivalía a los ingresos de diez años. La situación socio-económica era difícil, las arcas del Estado estaban vacías como consecuencia del sostenimiento de las guerras, la mala financiación pública, las epidemias7, la crisis agraria y la crisis internacional.

En el aspecto cultural baste reproducir la opinión de Benimeli8El retroceso que supuso para la cultura y la ideología ilustrada la implantación de una serie de medidas encaminadas a detener el pensamiento revolucionario francés se reflejó no sólo en la desaparición de una serie de prestigiosos periódicos, en la presencia de una fuerte censura, sino en el resurgir de un no despreciable número de publicaciones – como las de Fray Diego José de Cádiz, Hervás y Panduro, el P. Tragia, etc.– que constituyeron, en gran medida, lo que Herrero llama los orígenes del...

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